从“一号文件”看和谐城市化的紧迫性

文/顾晴 摄影/郑启东

牛年伊始，2009年的“一号文件”又出台了，不出大家所料，“一号文件”再次锁定“三农”问题。新华社、中新社、人民日报等众多媒体纷纷予以深度报道，有关政府官员、专家学者也从不同角度进行了解读。
本期，《城市化》杂志试图从城市化的视野，将十七届三中全会决议与2009年“一号文件”联系起来进行解读，探寻我国十七届三中全会之后城市化进程与“三农”问题的政策要点与未来趋势。

 

中央关注“三农”问题用心良苦

主题词“城乡统筹”彰显中央心系“三农”
    梳理改革开放以后历次“一号文件”，不难发现，随着改革开放的逐步深入，有关城乡统筹方面的关键词在2004年以后的“一号文件”中呈上升趋势，这说明我国政府日益重视城乡二元结构以及由此带来的系列问题。
    2004年“中央一号文件”时隔18年后再次锁定“三农”，着重强调农民增收，有着深刻的时代背景：一是农民收入增幅连续几年低速徘徊在４％以下，农民负担过重，农村社会矛盾日益突出。二是粮食供应出现局部紧张，当年全国粮食供需缺口达3750万吨。三是城乡差距持续快速拉大，城乡发展严重失衡，影响了小康社会建设进程。
    2004年至2008年，中央连续出台５个一号文件，主题分别是促进农民增收、提高农业综合生产能力、推进新农村建设、发展现代农业、加强农业基础建设、以及促进农业稳定发展农民持续增收。丰富、系统的内容，凸显党的十六大以来中央按照“以工补农、以城带乡”的新要求，统筹城乡社会发展，开创“三农”工作新局面的坚强决心。
    作为2009年新年伊始的第一份中央文件，针对目前国际金融危机已经对我国农业和农村经济产生负面影响，农产品价格涨幅明显比以往下降，有些农副产品的价格甚至是绝对水平的下降，中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文表示，“一号文件”提出了一些有针对性的政策和措施。概括起来有五方面：一是加大对农业的基础设施和科技服务方面的投入，降低农民的经营成本；二是进一步加大对农业的各项直接补贴，种粮补贴、良种补贴、农机购置补贴和农资综合补贴这四项补贴今年预计将增加到1200亿元左右；三是提高政府对粮食最低收购价格的水平；四是增加政府的储备；五是合理调控进出口。随着这些措施的落实，将对应对金融危机起到积极的作用。

“一号文件”让农民收入进入较快增长期
    农业部有关负责人表示，2004年到2008年，是农业发展最好、农村变化最大、农民得到实惠最多、干部群众心气最顺的时期之一。中国农业和农村进入前所未有的发展新阶段。
    数据显示，“十五”时期，中央财政用于“三农”资金达1.13万亿元，5年年均递增17%，是改革开放以来投入增加最多、增长速度最快的时期之一。
    为减轻农民负担，促进农业和农村经济发展，2006年国家决定全面取消农业税。与农村税费改革前相比，农民减轻负担1250亿元，人均减负140元。2008年，中央财政安排用于“三农”的各项支出更达到5955.5亿元，增长38%，其中直接发到农民手中的粮食直补和农资综合直补资金达到789亿元，是补贴规模最大、增长最多的一年，最直接的表现是农民人均收入进入较快增长期。据测算，增速由2002年的4.8％提高到2007年的9％左右，打破了“十五”前三年收入增长缓慢和徘徊的格局。而且，农民收入结构发生积极变化，彰显城市化水平提高加速。

“一号文件”记载中央关注城市化政策轨迹
    “中央一号文件”原指中共中央每年发的第一份文件。但是现在“中央一号文件”已经成为中共中央重视农村问题的专有名词。中共中央在1982年至1986年连续五年发布以农业、农村和农民为主题的“中央一号文件”，对农村改革和农业发展做出具体部署。五个“一号文件”让农民从“面朝黄土背朝天”的生产模式中解放了出来，通过非农经营等方式，开始参与到中国工业化、城市化的伟大历史进程，中国农民从温饱走向了小康，让农村呈现出欣欣向荣的局面。
    当1984年改革重心从农村转向城市之后，城乡之间的差别，尤其是收入差距却在逐步拉大。“三农”问题再次面临一个新关口，与农村经济相伴随的是越来越突出的矛盾：农业发展缺乏动力，农村发展缺乏亮点，农民增收缺乏支撑。时隔18年，中共中央总书记胡锦涛于2003年12月30日签署《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》。中央一号文件再次回归农业。
    2004年至2009年，中共中央连续六年发布以“三农”（农业、农村、农民）为主题的“中央一号文件”，其核心思想则是城市支持农村、工业反哺农业，通过一系列“多予、少取、放活”的政策措施，使农民休养生息，重点强调了农民增收，给农民平等权利，给农村优先地位，给农业更多反哺。这是中国建国以来决策层对“三农”的最长关注周期，强调了“三农”问题在中国的社会主义现代化时期“重中之重”的地位。
    “中央一号文件”，记载了中国农村改革的历史进程和前进步伐，有力促进了农民增产增收，提高了农业综合生产能力，开创了社会主义新农村建设的新局面，也给农业健康发展、农民持续增收和农村长期稳定带来了强劲的动力，实现了城市支持农村的战略转变。对广大的农村和亿万农民而言，“一号文件”是一份亲切的文件，有着特殊意义。

中国的城市化欠账知多少？

城乡二元结构是导致城市化水平滞后的桎梏
    据中国国际城市化发展战略研究委员会发布的《中国城市化率现状调查报告》数据显示，截止2006年12月，我国的城市化率为32.53%，报告认为城乡二元结构是造成我国城市化率滞后的政策因素。
    回顾十一届三中全会以来我国的城市化进程，报告认为，改革开放政策使我国的城市化进程步入了正轨。我国的城市化从1976年到1999年开始进入了平稳发展期，城市化率也从1976年的15.49%，增长到1999年的25.51%。20多年间城市化率增加了10个百分点，平均每年保持0.5个百分点的增长。
    随着改革开放的不断深化，进入21世纪，中国的城市化进程速度明显加快，城市化率增长显著，从2000年的26.08%、2003年的29.70%，再到2006年32.53%，7年间城市化率增加了近7个百分点，平均每年保持约1个百分点的增长，这意味着每年会有1000多万农民进入城市。
    然而，现在已经进入城镇的约1.5亿农民工中的绝大多数并没有真正融入城市生活，而是游离在城市生活边缘。这是因为中国是一个典型的城乡二元结构的国家。城乡体制有很大差异，如城乡分割的户籍制，城乡不同的税制结构、不同的社会保障体系、不同的金融服务等。这种二元体制的背景使得城乡之间的转型，即农村人口进入城市，遭遇到很多体制性问题，种种附加在户籍上的福利政策大都与他们无缘，严重地阻碍了农民进城的步伐。
    据全国农村固定观察点调查，2008年农村劳动力外出就业规模虽然比上年扩大478万，增长3.6%，但增速比上年下降了2.4个百分点，是2000年以来增速最慢的一年。另外，由于工资性收入在目前农民人均纯收入中已占到38.6%，这也成为导致城乡收入差距拉大的一个因素。据农业部数据，2008年城乡居民收入比由上年的3.33：1扩大为3.36：1，绝对差距首次超过1万元。
    此番金融危机的蔓延，更让我们看到这样一个事实：一个正在高速实现工业化和城市化的发展中大国，一个有着13亿人口的国家，内部需求特别是消费需求却持续不振。有专家指出，这正是步入了工业化进程的廉价农村劳动力，他们创造了巨大供给却不能融入城市作为市民去消费而产生的巨大供需缺口。

城市化严重滞后于工业化
    由于我国社会经济“城乡二元结构”的不平衡性，城市化水平严重滞后于工业化水平，从而制约着社会经济的快速持续健康发展，妨碍着“三农”问题的彻底解决，阻碍着全面小康社会的建设进程。
    按照国际一般规律，人口的城市化水平与其工业化水平应当相互适应。一般像中国这样人均GDP达到3000美元的国家，城市化率是55%，东亚国家日本、韩国都是75%以上。中国截至2006年，按非农人口计算，城市化率只有32.53%。
    国家发改委中国宏观经济学会秘书长王建认为：“我们现在看过去30年的城市化严重滞后于工业化，已经造成了过去对城市化投资的巨大欠账，也导致发展结构的扭曲：一方面工业化超前发展，一方面用户籍政策筑起城市化的高墙，把8亿农民挡在了工业化与城市化大门之外，由此形成了严重的工农、城乡‘二元结构’。现在要转变的，就是过去60年城市化过于迟缓的状态。”
    他表示，实施大规模城市化，服务业会得到很大提升，3000美元人均GDP的国家，全球服务业平均比重是50%左右，我们现在才30%多，也跟大量农民不进城是有关系的。中央已经意识到这个问题，这可以从近年来的一号文件关注“三农”问题看出来。

1% PK 1000万人就业
    有学者认为，我国目前的城市化水平与我国的经济发展水平是不相适应的，我国已经发展到了工业化的后期，但城市化率却比较低，这是造成我国出现大量农民工的主要原因之一。
    改革开放以来，大量青壮年农民纷纷离开家乡，涌入城市务工，形成中国特有的农民工现象。这支“劳动大军”在推动中国工业化的进程中发挥了巨大作用，已成为产业工人的重要组成部分。但当前在全球经济危机的影响蔓延至我国实体经济的过程中，农民工不可避免地成为承受直接冲击的群体。
    中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文2月2日表示，目前，2000万左右的农民工失去了工作或者没有找到工作。加上每年新加入到外出打工队伍的农民，今年共有2500万农民就业面临很大压力。
    而1个百分点的城市化，应该可以实现1000万农民工就业。但现状是农民工只是进城打工，他们依然保持农民的身份。
    陈锡文在分析此现象时也直言，农民工大量失业返乡，与中国严重依靠外需的经济增长模式密切相关，也与整个户籍制度改革和城市化滞后有关，后者导致农民工不能稳定融入城市。但他同时认为，中国的城市化将是漫长的过程，要与二、三产业的发展相适应，不可强行推进。
    当前，在解决农民工就业困难问题上，中央政府和各有关部门已经出台多项有针对性和操作性的政策措施。今年的中央“一号文件”更提出，城乡基础设施建设和新增公益性就业岗位，要尽量多使用农民工；采取以工代赈等方式引导农民参与农业农村基础设施建设；大规模开展针对性、实用性强的农民工技能培训。人力资源社会保障部新闻发言人尹成基表示：“随着这些措施的落实，这个群体的就业总体上可以保持相对的稳定。”

我国城市化发展新思路

千载难逢的良好机遇
    从十七届三中全会决议和2009年“一号文件”的内容来看，中央对我国在城市化进程中遇到的问题日益关注。
近年来，中央最高决策层从国家战略高度出发,提出了城乡统筹的建设方针。从重庆到成渝城乡统筹改革实验区的获批，武汉“1+8”城市群、长株潭城市群“两型社会”改革试验区，刚刚批复的《珠三角地区改革发展规划纲要》，到党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，第一次从国家战略层面明确了“城乡一体化”的目标： 2020年基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制，再到2004年以来的6个“一号文件”，树立起了城乡统筹的6座丰碑，这意味着中国将全面进入资源节约型、环境友好型的城乡一体化新时代。
经济学家赵晓表示，目前农村制度改革对于中国社会产生的影响将是深刻的，因为中国已经到了城乡一体化的关键时期，中国的城市化到了以科学发展观统领下的城市化，更加注重城乡统筹，更加注重城乡平衡。未来，农村将变成城市的一部分。
    在中国城市化的发展模式上，专家也持不同的观点。王建提出，中国到2030年要建立20个都市圈并为每个都市圈中各个城市的产业进行定位的设想。他分析，1990年代初期，日本的人均城市和道路占地约为160平米。中国的人均平原面积虽略高于日本，但是由于农业不能依靠国外，因此工业化和城市化对土地的使用必须比日本更集约。中国到2030年按12亿城市人口和5万平方公里城市化可占用空间计算，人均只有42平方米，所以中国更必须走人口和经济都向大都市圈集中的道路。
    中国工程院院士邹德慈提出，“农业城镇”可以作为中国城市化发展的新思路。他说，小城镇是一个国家城镇体系的基础，只有“巨型城市”的发展，而小城镇、小城市萎缩，这样的城镇体系是不可持续的。他提出，要把“农业城镇”作为中国城市化的发展战略来考虑。“农业城镇是以农业和它的产业链作为主要职能,由农民投资、融资或者用合作的方式进行开发建设,用农民自己创造的方式进行管理的小城镇。农业城镇的建设,可以加快城市化建设进程,有效延长农业产业链,让农民在农业城镇充分地就业。”

城乡二元结构的制度挑战
    通过分析我国改革开放30年来持续快速发展的经济增长模式，不难发现，在由农业国向工业国转变的过程中，城乡二元结构和户籍制度带来城市化程度不足，城乡经济要素的自由流动不够，使经济增长过多的依赖对外贸易，市场经济条件下劳动力资源不能得到优化配置，已经成为制约中国经济健康发展的障碍性因素。
    这是因为，支配了中国社会几十年的城乡二元结构，是以户籍制度为基础构建起来的，它人为地将公民制度性分为“农村”和“城市”两大板块，形成了两个在经济、社会基本权利和义务上有重大差别的且又极不平等的社会等级，同时，通过严格的户籍制度管理，限制居民居住地和劳动地点的自由流动或职业的自主选择。
    目前，农民工已经进入“第二代”，他们出生在城市，生长在城市，但却没有城市身份。中国国际城市化发展战略研究委员会秘书长蔡义鸿这样点评“第二代农民工”：回到农村，他们做不了合格的农民；融入城市，他们很难逾越横亘在面前的制度、经济与文化之墙。
    日前，深圳市委书记刘玉浦也表示，深圳的常住人口870万，流动人口达1200万，但户籍人口不多，只有212万，现在的户籍政策卡得太死，很多人来深圳创业几十年，还入不了深圳户口，不是深圳人，老认为自己只是打工的，深圳不是家，跟自己没关系。
    十七届三中全会认为，我国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。会议提出，统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。
    进入2009年，从中央到地方更是政策叠出，举措不断。1月23日，国务院办公厅下发通知，要求中小企业和非公有制企业招收非本地户籍的普通高校专科以上毕业生，除直辖市外的各地城市应取消落户限制。2月，国务院发出通知，专科以上毕业生落户限制应取消。此外，上海细化第四次户籍改革、广州将改革户籍制度取消农业户口、湖北省今年将在“武汉城市圈”城市鄂州等地开展户籍制度改革，统一改为城乡居民户口等等，颇为引人关注。
    近日，为了提振当地房地产市场，广州、成都、重庆、天津、杭州、武汉等多个城市相继推出一系列“购房落户”政策。刘玉浦表示，反对“购房落户”，这会造成社会不平等，另一方面会增加很多管理成本。
    国家发改委宏观院副院长、三农问题专家马晓河认为，打破城乡二元结构有两大障碍。首先，城乡二元结构是历史形成的制度障碍，具有长期性和复杂性。消除或者弱化城乡二元结构应有一个长期过程。一旦立刻实行城乡一体化，带来的社会问题和相应成本会非常大。另外，城乡二元结构不是单一的，牵扯到就业、住房、上学、看病、养老、社会福利等等，要消除制度障碍，实现城乡一体化，这些方面牵一发而动全身。

城市化成就我国第二次土地革命
    纵观中国城市化进程，我们可以看到，随着城市化进程的推进，城市建设的飞速发展，大量农民涌入城市，集体土地大量闲置却不能流转。这带来了“小产权房”等诸多问题的产生，不利于土地的集约经营，农业产业化的发展，农民的城市化，也使得农村建设用地的资源管理成为中国资源最浪费的领域，运转成本最低的产业。
    专家表示，它的最理想发展方向就是整体纳入中国城市化的进程，实现城乡一体化，这也是攸关中国现代化的路径创新的战略问题，而这个问题成功的战略选择也将使我们中国现代化进程事半功倍。伴随着城乡一体化的发展，伴随着集体土地使用权流转的迫切需要，特别是中国城市化进程的全面推进，未来20年中国城市化的路径势必会做出革命性调整，这就需要我们探索优化的改革路径。
    十七届三中全会决议指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。2009年中央“一号文件”进一步明确提出，将从稳定农村土地承包关系、建立健全土地承包经营权流转市场、实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度等方面稳定完善农村基本经营制度，维护农民权益。