■“十三五”规划前瞻之八

　　《经济参考报》记者获悉，城镇化仍是“十三五”发展的重点，但在新经济常态下，新型城镇化发展将不再一味追求速度的发展，不再简单地将城镇化看作经济发展手段，城镇化率不再是拉动GDP的硬指标，而是真正从造房建城转向以人为核心。这意味着，“十三五”期间城镇化将从速度型向质量型转变。

　　潜力　城镇化进程还将继续

　　“中国城镇化进程取得了巨大成功。”近日，联合国副秘书长、人居署执行主任华安·克洛斯来访中国时表示，中国政府仅用了37年时间，便使7亿人口脱离贫困，这是史无前例的。

　　对此，中国社会科学院院长王伟光表示，中国进入改革开放时期已经有37年的时间。受惠于农村的改革与发展，伴随着工业化进程的加速，中国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程，城镇化率从1978年的17%提升到2014年的54.77%。

　　“城镇化的快速推进，吸纳了大量农村劳动力转移就业，提高了城乡生产要素配置效率，推动了国民经济持续快速发展，带来了社会结构变革，促进了城乡居民生活水平全面提升，取得的成绩举世瞩目。”王伟光说。

　　王伟光认为，中国多年实践充分证明，城镇化是现代化的必由之路，是保持经济持续健康发展的强大引擎，是加快产业结构转型升级的重要抓手，是解决农村农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是促进社会全面进步的必然要求。这也意味着在新经济常态下，城镇化依然是重要推进点。

　　一直致力于研究城镇化的国家发改委城市和小城市改革发展中心主任李铁也同意以上观点。他指出，目前户籍人口城镇化率不足40%，统计常住人口城镇化率为53%，城镇化率远未到饱和阶段。

　　王伟光同时指出，城与乡作为两种不同的经济社会空间形态，具有不同的自然属性、不同的人口分布和不同的社会功能。与此同时，城与乡又具有诸多方面的互补性和共生性，承载着同等重要的价值，实现两者有机结合、协同发展是可能的，也是必须的。但是必须承认在传统城镇化背景下，城镇发展以牺牲农村发展为代价，导致在城镇化快速发展的进程中出现城乡的分割、分化等问题。中国虽然没有出现在世界其他国家和地区曾经广泛存在的长期城乡对立、大量城市贫困、严重农村破败等问题，但是也存在一些必须高度重视并着力解决的突出矛盾。

　　“十三五”规划专家组成员、清华大学公共管理学院院长薛澜日前也表示，过去我国城镇化心情过急，发展目标设置超过正常合理速度，对城市定位太全，且管理方式瞬息万变，因此造成了空城、鬼城等现象。

　　因此，薛澜认为，未来城镇化将不再简单地将城镇化看作经济发展手段，其本质是人的全面现代化、人类社会与自然和谐的现代化。

　　提质　人口城镇化建设成重点

　　值得注意的是，虽然根据国家新型城镇化规划，2020年常住人口城镇化率要达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，但据多个专家表示，“十三五”期间将弱化城镇化率增速指标，转而加强人口城镇化的建设。

　　此前，数据显示，我国城镇化率在“十一五”期间每年提高1.39个百分点，“十二五”前四年平均每年提高1.21个百分点，经历了快速上涨阶段。而从2020年城镇化比重达到60%　的目标来看，未来几年该比重每年需要提高0.87个百分点。这意味着城镇化速度将有一定改变。

　　“十三五”规划专家组成员、中国社会科学院副院长蔡昉日前也指出，在未来人口红利的变化下，我国城镇化增速将会减缓。据介绍，16岁至19岁的农村初中毕业到高中毕业以及肄业的这批人是外出打工的主要人群。但目前来看，该阶段人群于2014年达到峰值后，将出现负增长，这也意味着农村外出打工人群增速将降低。数据显示，2005年至2010年期间，外出农民工每年增长速度为4%，但到2014年该增速仅为1.3%，2015年从目前来看甚至降至0.1%。

　　“过去常住人口城镇化率基本是靠农民工支撑，在过去10年，农民工对城镇化率的贡献大约四分之一。”蔡昉介绍，从2010年起中国的劳动年龄人口变成负增长，人口抚养比不断提高，人口红利消失了。过去人口红利靠农村剩余劳动力和农村更高的生育率产生的青少年增量来补充劳动力市场供给。但农村青少年人口的负增长，必然导致农民工外出增长速度的显著减缓。相应地，也一定会使城镇化速度大大减缓，进一步降低中国经济增长速度。

　　而认为城镇化增速将减缓的不仅仅是蔡昉，中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长魏后凯也表示，城镇化率超过50%的拐点后，已经出现减速趋势，城镇化的发展意愿出现下降。数据显示，2013年，中国60岁以下老龄人口比例在全国为14.9%，在城市为12.8%，农村60岁以下老龄化率为17.1%。

　　而城镇化降速下降，表明我国城镇化将迎来提质阶段。华安·克洛斯便指出，随着中国经济发展逐渐由工业化驱动转向由知识驱动，下一阶段的城镇化政策重点应由土地转向人民福祉。“中国公民定将要求拥有更高的生活质量，而非仅仅是数量。”

　　克洛斯认为，从长远来看，中国的中小型城市将有所增加。届时，大城市居民将更多搬回中小城市定居，以获得更好的生活质量，同时还能享受现代知识所带来的便捷。

　　转型　将改变房地产主导理念

　　对于城镇化未来的方向，可以确定的是，将一改过去以房地产发展为主导的思想。对此，李铁指出，过去城镇化发展模式是由地方政府与企业家双重推动，导致部分地区房地产过热，出现严重的结构性过剩。因此，此前的城镇化只重地上，轻视地下，只重短期，轻视长远，只重表面，忽视内在。

　　“但这种粗放型发展模式并不可持续。”李铁指出，在调查的很多三四线城市中，包括部分二线城市，都出现房地产过热现象。2014年以来，因过去的集中发展，这些城市房地产库存严重积压。与此同时，因存量房的积压，有的城市甚至一亩土地也未能卖出，这也使严重依赖土地的地方政府财政大幅收缩，发展受到了严重的限制。上述现象均表明，在传统的城镇化发展模式下，以房地产为主导的增长模式面临严峻的挑战。

　　全国人大财政经济委员会副主任委员辜胜阻也表示，在我们过去的城镇化进程中，政府过度主导城市的发展方式，未来将要转向市场驱动型的城镇化。

　　辜胜阻表示，我们现在城镇化的高速发展得益于廉价的土地，特别是工业用地非常廉价。然而，土地红利带来很多的后遗症，特别是今年我们能够看到土地财政出让金大幅下降，表明我们严重过度依赖土地财政的城镇化不可持续。

　　因此，辜胜阻认为，城镇化要从政府过度主导转向市场驱动型，要和工业化、信息化、农业现代化协调发展。

　　王伟光则表示，基于对过去30多年城镇化快速发展经验教训的深刻总结，未来城镇化将是以人的城镇化核心，有序推进农业转移人口市民化，以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展，以综合承载能力为支撑，提升城市可持续发展水平，以体制机制创新为保障，通过改革释放城镇化发展潜力。