【第一条道路】 政府主导、农民被动

总体描述：以政府征用农地、出让土地、抵押融资来推动城市化，政府成为投资主体、利益主体、建设主体，效率高，但成本巨大。有城市没有人，有政府没市场，农民利益受损，群体性事件频发。

新京报：为什么要寻找中国城市化第三条道路？

刘守英：目前已经有两条道路了，第一条就是目前所实行的从上世纪90年代末期开始加速推进的城市化发展模式，我称之为“政府主导、农民被动”，政府是城市规划的主体、建设的主体、基础设施投资的主体、GDP主要的渴求者和创造者，这条道路的特点是城市外观非常漂亮、发展非常迅速。

新京报：为什么这条道路可以实现城市化的迅速推进？

刘守英：这是整个国家土地制度导致的结果。

一是利用城乡土地二元结构，政府从农民那里按照原产值低价征收土地，再高价卖出土地，价差使政府成为土地利益的获得者；

二是政府利用规划权不断扩张城市，将农村集体土地转变为国有土地，再将土地抵押获得贷款，城市基础设施建设70％资金都来自于土地抵押贷款，大家关注更多的所谓“土地出让收入”，其实只抵消了土地抵押贷款的利息。

三是城市利用低价征来的土地，招商引资，发展工业园区，政府获得税收收入。

通过这些方式，政府获得了城市建设的资金。土地就是发动机，启动了整个城市投资和建设，物质形态的城市发展非常快，这可以称为“中国城市化的秘密”。

新京报：这种模式存在哪些弊病呢？

刘守英：一是金融风险。抵押土地获得银行资金支持，是预支未来的城市化，比如预期某块地将盖成商业楼盘，可能值多少钱，银行按照评估价的75％提供贷款，但是，如果发展的不如预期，资金就会出问题。而且贷款以财政做担保，财政靠国库里的钱，这也有风险。

二是农民利益受损，因为他只获得了按照原土地用途的补偿，不是利益的分享者，他就会想为什么自己不可以卖地或开发房地产，结果就是小产权房问题以及上访等。

三是整个城市化不解决人的问题，“城中村”就是典型。政府虽然通过征地将土地迅速城市化，但城市化核心是人的城市化、人的生活方式的城市化，把“农民”变成城市形态的“市民”不是一天两天的事，而是一场革命，一场生活方式、价值观、产业形态的革命。我们现在的城市化只有土地没有人。

新京报：这条路还能继续走下去吗？

刘守英：我们承认这条路的好处，它带来的城市化成绩也是有目共睹的，不可抹杀，但必须看到，这条路已越来越难走了，有两大成本必须考虑：

一是住房成本，土地垄断的模式导致资源稀缺，要素市场扭曲，推高了整个住房的成本，引起居民不满；二是农民不满的成本，这个成本也是非常高的，而且在不断累积。

政府现在是两头不落好，获得土地时得罪农民，终端又得罪买房的人，被骂唯利是图。

新京报：确实是这样。

刘守英：其实，政府并不是利润最大化者，除了某些官员可以获得腐败机会，政府要那么多钱干吗？最终还是用来建设城市。

城市土地只有15%－20％是可卖的，工业用地是按照成本价供应的，其他土地都是划拨的，后者占大头，用商业化的土地收入来平衡80％没有收入的土地的建设成本，大多数城市是平衡不了的。

既然如此，就必须考虑，政府搞这样的城市化干什么，图什么！

【第二条道路】 政府退出，农民自主自发

总体描述：政府充当“旁观者”，完全由农民自主自发推动城市化，虽然解决了农民收益问题和城市流动人口居住问题，但产生了严重城市病，属于无序的、混乱的、法外的城市化，不可持续。

新京报：第二条道路是什么样的？

刘守英：第二条道路是农民完全自主自发的城市化，这条路现在也在走，表现为两种形态。

第一种是城中村，当政府将他们的大部分土地征用、抵押、出让时，农民自己也在利用剩余的土地毫无规划地参与城市化，分享土地级差收益，他们自己盖了很多高楼，通过出租获得收入，解决了城市政府措手不及的大量涌入的流动人口的居住问题。

他们的贡献不容抹杀，要知道，政府主导的城市化其实是不装人的，能买得起几万块一平米房子的毕竟不是多数，大多数人是流向了价格低廉的城中村，北京700万流动人口，80％在城中村。

第二种是在城市圈子外的农民靠产业化发展聚集人口，从产业非农化到人口非农化的模式，像北京的郑各庄。它的好处是，农民靠房租和产业，解决了收入问题，分享了土地级差收益。

新京报：这条道路不好吗，至少农民享受了城市化的好处？

刘守英：从农民获利的角度看,它确实好。但是，我们不得不正视的一个现实是，城市化决不能是原子式的市场化，它必须是有规划、有功能分区的，财富的积累必须是有法律保障的。没有秩序、没有规划的城市化，最后的结果一定是不可收拾的，也完全不是我们应该追求的城市化。没有法律保障的城市化，当事人也没有好的长远预期。

新京报：为什么？

刘守英：先说城中村，农民除了增加了收入，没有任何城市的幸福感，犯罪、安全、消防等问题非常大，管理成本极高，虽然我们不承认它是贫民窟，但这不就是典型的城市病吗？政府觉得是隐患，生活在其中的人也不觉得幸福，严格说起来，是与城市化不相容的。

再说圈外农民在集体土地上长出来的城市，第一，整个制度不接纳，法律规定圈内叫城，圈外叫村，你有什么权力建城市？第二，集体土地，只能长苞谷或自己搞乡镇企业，怎么能长城市，谁让你建住宅楼了，谁允许你卖了？第三，无论圈内圈外，都是在不符合规划的情况下长出来的，基础设施与城市两张皮，设施立项不批准，建设立项不批准，是法外经济，法外的城市化；第四，治理结构上没有当做城市对待，你房子盖的再漂亮，身份仍然是农民，按照农村的治理结构治理，与城市无法对接；第五，村庄腐败，权力、资金、能力大的人多占，无公平可言。

总体而言，这条农民自发的城市化模式，将城乡二元体制隔离表现的淋漓尽致，而且强化了这种隔离。

【第三条道路】规划主导、农民主体

总体描述：政府作为城市建设的组织者、服务者、制度提供者，主动破解二元体制藩篱，对规划、土地、资金、基础设施、社保、人口管理等主动改革，允许集体土地在符合规划的前提下与国有土地平等进入土地市场。

新京报：第三条道路是怎么设计的？

刘守英：第三条道路是妥协的道路，最好的方案是“规划主导、农民主体”，退而求其次的方案是“政府主导、农民主体”，目前只能选择第二个方案，逐步走向第一个方案。

新京报：能否具体谈谈？

刘守英：最好的方案是在符合规划的前提下把第二条道路合法化，现在的规划是“用途管制＋所有制管制”，农地转非农要审批，集体转国有要审批，但由于政府可以随意调整规划，只要占补平衡，就可以征收农地，用途管制形同虚设。

其实，规划管制最根本目的是功能管制，只要空间符合规划，不管集体还是国有，都可以平等进入市场，集体土地拥有平等的建设、立项、发展产业的权利，农民分享土地非农级差收益。

这就是“规划主导、农民主体”，简单说就是政府完全作为规划者，土地让农民自己去开发。

新京报：这个方案不可行吗，为什么要退而求其次地走“政府主导、农民主体”？

刘守英：首先是规划能不能硬起来，目前还是行政权大于规划权，我们担心目前还做不到；第二，基础设施建设，一个村是做不起来的，必须由政府主导来做；第三，社会保障体系同样需要政府来主导；第四，更主要的，我们目前这套二元体制把农民排斥在外，政府不主动来破，农民自己是挣脱不掉的。

所以，我们设想走一条“政府主导、农民主体”的道路，有几个核心意思：

一、政府不再充当土地经营者，而是作为城市建设的组织者、服务者、制度提供者，政府主动在规划、土地、立项、基础设施建设、社会保障等方面破解城乡二元体制，打开农民参与城市化的合法大门。

二、将城乡接合部的土地完全用于解决这一地区的城市化问题，即在城市一体化规划下，完全用于解决农民的居住、产业发展、基础设施建设和社会保障，促进农民的市民化进程。简单说，就是政府拿一部分地到市场上卖，这个钱完全用于解决这一块土地上的城市化问题，平衡就行，不能谋利。而第一条道路中政府是要把土地盈余做到最大化的，这个方案解决了第一条道路的弊病。

三、要为农民留产业用地。过去农民上楼就不管了，只有土地的城市化没有人的城市化，现在要给农民留一块地，用来发展城市产业，让农民长期分红。毕竟城市化是极长期的生活方式的转型，如果一下子断掉，给多少钱都不行，要留一个产业，让他有一个长久的过渡。像北京在集体土地上搞公租房，就是一个非常大的突破。这里的关键是，解决规划和用途管制下，农民集体所有土地与国有土地的平等进入问题，真正实现两种土地所有制的“同地、同价、同权”。

新京报：有个问题，之前提到，政府需要很大的资金去搞协议转让等地区的城市化建设，如果无法通过征收农地盈利，这部分钱怎么解决？

刘守英：第一，我们到底要不要做那么多的公共目的用地，建那么多的广场、马路，政府盖那么多楼？第二，工业用地不能再低价协议转让了，要靠市场来做。

在这些供地结构改变后，就不需要那么多钱了。