城乡统筹规划实践正在我国各地大规模地展开。目前全国各地所开展的城乡统筹规划实践形成了探索、先行先试的多种实践格局。但许多地区在制定城乡统筹规划及实施方案时，在“城乡统筹规划”的大旗下的“自主创新”，也出现了一些问题，在规划、建设、保护农民利益等环节上的某些做法背离了城乡统筹核心的、长远的宗旨和目标。本期对话，我们请来全国政协人口资源与环境委员会委员沈瑾和大家一起讨论这个话题。

　　记者：一些地方政府尝试取消二元户籍制度等被认为是城乡统筹关键障碍的陈规，但农民转为城市居民的积极性并不很高，您如何看待？

　　沈瑾：减少农民是生产力发展的要求，农民要成为市民，只有城市产业发展了才能实现，而城市产业发展的定位直接关系到城市产业的可持续发展。如果城乡产业分离，城市产业也没有生命力。如果城市产业都缺乏生命力，那就失去了城市化的源动力。因此，要真正推动城市化的发展，核心仍然是城乡产业要高度融合、协调发展。统筹城乡发展的内容涉及方方面面，最为关键是统筹城乡产业的发展、实现城乡产业的融合，形成三次产业相互促进、相互联动的发展格局。

　　在城乡庞大的人口和劳动力的双重挤压下，就业的矛盾就更加凸现，这一矛盾将是我国推进城乡统筹发展面临的主要矛盾。解决这一矛盾的根本前提是城乡产业的转换升级和协调发展。以为只有把城乡户籍制度统一，就能实现城乡一体化，城乡差别就能消失，这是根本不可能的。对农民来说，除了城镇户口还要能解决吃饭问题，这就是最实质的问题，就业是民生之本。当然，并不是说取消户籍制度等阻碍城乡资源流动的制度性壁垒不重要。打破传统的制度壁垒是城乡统筹发展的前提条件之一，但不是唯一条件。发展产业，提供就业岗位是最关键的手段。

　　记者：在城乡统筹实践中，一些地区提出的增长速度和城镇规模远远超出自身的经济发展速度和水平。城市的大与小，发展速度快与慢，规模与城市效益到底如何协调？

　　沈瑾：在“把城市做大做强”的口号下，不切实际地并村、并镇区划调整、合并，使得“政区城镇化”远快于“土地城镇化”，“土地城镇化”又远快于“实体城镇化”和“人口城镇化”。城市发展有自身的规律性，是由城市的职能决定的。城市规模不是想多大就多大，城市规模不在于大小，而在于它的功能和质量，与自身的经济发展速度和水平相适应的城市发展速度和城市规模才是健康、可持续的。

　　以往城市的发展策略争论都是以城市的规模来论发展，仅凭城市的规模来判定城镇化应采取的主要形态难免有些偏颇。从国际经验来看，城市群已经成为发达国家城镇化的主体形态，并成为他们产业和人口的重要集聚区。在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，是未来“十二五”时期的一项重大任务。

　　随着中心城市的不断膨胀，中心城市的一些功能开始逐步向外分散，围绕中心城市就形成了若干卫星城镇，其他城市和小城镇点状分布，城镇间保留了一定的农田、林地、水面等绿色空间，以永久耕地和生态功能区相间隔，并通过高效便捷的交通走廊连接形成城市群。城市群是一种能够发挥不同等级规模城市比较优势的有效组织模式。通过发展城市群，将核心城市的部分功能分散到其他城市之中，可以有效防止核心城市“摊大饼”式的扩张模式，以缓解由此所引发的各种大城市病。目前发展水平低的主要原因是经济发展的动力不足，没有就业机会，基础设施差，没有产业基础，没形成劳动力向城镇集聚的局面。所以允许并引导农民进城创业就业，吸引农村人口应以中小城市为主，梯级状地吸纳不同经济收入的农村人口，以保持社会稳定,以期在若干年后，顺利地实现城市化目标。

　　记者：在实践中，各地普遍出现村庄合并、财政支持的新民居建设等一些做法，是否具有普遍意义？政府和市场如何发挥各自的作用？

　　沈瑾：政府主要起到积极的引导作用，如编制切实可行的实施规划、制定相应的法规及配套政策、制定系统的配套政策，并注意相互衔接，是机制上、制度上的保障。在微观的具体操作层面，行政手段往往是低效、短期、甚至是盲目的。有些问题不是靠行政手段能解决的。用行政手段干预的结果，不仅目标无法实现，还会伴生许多矛盾。我们应利用市场机制的内在动力，充分调动农民的积极性，发挥农民自身的创造性与主动性来探索实践。

　　违背客观经济和空间发展规律、违背农民意愿制定的农村中心村合并撤点布局规划，没有利益引导机制、越俎代庖的村庄“强制合并”，都会造成大量的公共资源浪费，并事与愿违。以往水库强制移民所引发的一系列问题，应给我们以前车之鉴。此外，完全依靠财政支撑的“新民居建设样板工程”，不可复制，也不可持续，更不具有推广意义。

　　记者：城乡统筹规划是现代城市规划追求的核心理念。目前一些地方大规模地编制各种层次规划，但多是速成品，甚至成为农民失地的始作俑者，您如何评价地方的一些规划乱象？

　　沈瑾：当前的城乡统筹规划编制是在快速城市化、国家对基本农田实施严格保护、城乡空间激烈变动重组的大背景下展开的，所以在规划中出现了一些过去不曾遇到的问题。

　　首先，任务式的规划编制。很多规划没有详细的调查、数据分析研究，在没有产业聚集、人口没有大量机械增长的前提下，想当然地确定在近期要聚集的人口数量，盲目地扩大城镇规模，而且这项工作已作为年度考核各级政府业绩的“政绩工程”。

　　其次，规划变成利益重新调整的工具与手段。城乡统筹规划实践中产生利益博弈和功利的倾向。在快速城市化的大背景下，经济增长模式转变的长期性与眼前发展需求的紧迫性是摆在地方政府面前的现实难题，获取更多的建设用地以支撑经济的持续增长是破解难题的“现实选择”。

　　现阶段土地问题已成为城乡规划建设中最核心的内容，编制的城乡统筹规划某种意义上被演变为掠夺乡村建设用地的规划。城乡统筹规划已经被异化为“建设用地指标转移规划”，从乡村建设用地挖潜来保障城市建设用地的供给，将其工作重点放在如何从乡村“挤压”出建设用地，却忽视了对乡村地区长远合理发展的整体考虑，更忽视了对农民根本利益的保障。

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中，我解读《建议》的核心观点和目的是希望利用“城乡统筹”的手段来解决重中之重的“三农”问题，促进城乡的均衡发展。“城乡统筹”的目的是将农村的资源要素依然留在农村，而不是向城市转移，造成新的不均衡。这一点我们一定要把握，否则有悖“城乡统筹”的目的。

　　第三，缺乏配套制度法规支撑的规划。编制的城乡统筹规划也面临着实施难题。虽然“城乡统筹”以中央文件、区域发展指导意见等形式发布，但是目前尚未有一部正式的法规对如何实现城乡统筹、促进乡村地区发展予以明确具体的规定，更没有具有法定地位的实施计划。即使我们编制再多的城乡统筹规划，也不过是空中楼阁而已，难免在实施中受制于各种因素和利益关系的作用而不断地发生偏差。

　　目前我们编制的空间规划更多地表现为技术性文件，缺少“法规”的色彩，而空间规划与相关的配套法规之间几乎是完全分离的，这不仅导致了我国许多类型的空间规划缺乏法定的约束力，而且从根本上缺乏法定的实施推动力。

　　记者：“宅基地换房”，“农民被上楼”成为当下热点，这种方式能否成为推动农民进城、实现城镇化的突破口？

　　沈瑾：“以宅基地换房”出自地方的制度创新，有其务实和积极的一面，也可能是被逼无奈的选择。但是在实践过程中，由于各方的利益边界机制得不到妥善解决，不仅没有带来城乡的和谐发展，反而造成很多新问题，某种程度上激化了社会矛盾；有的地区“以宅基地换房”的过程中普遍存在着“取大给小”的情况，农民因利益受损而满腹怨言。推行“宅基地换房”是有一定先决条件的，并不一定适合所有地区。

　　农民的住宅与城市的住宅不同，它具有生产资料和生活资料的双重性质，具有生产和生活的双重保障功能。农民虽然住上宽敞舒适的住房，但在农村的生产方式几乎没有任何实质改变的前提下，以农业生产方式的收益，以农民目前的收入水平，怎能支付起气、暖等物业支出？他们靠什么来维持日常生活的运转？农民可以拿宅基地换来住房，但换不来生产方式及生活方式的根本改变。高容积率、高密度的高层住宅适合农民吗？这是农民理想中的社会主义新民居吗？城乡应该有别，城市要梯度发展。目前城镇的建设资金过多来自土地财政，但中小城市房价土地的过快增长、房价增长过快，将抬高农民进入城市的初始门槛，这更不利于城乡长久可持续的一体化发展。

　　我们高兴地看到：对目前这种片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模，违背农民意愿强拆强建，侵害农民利益的现象，国家已采取了有力措施。本月10日温总理主持的国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。明确提出：“要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定。不得强拆强建。严禁违法调整、收回和强迫流转农民承包地。坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象。”希望在下一步的城乡统筹实践中得到纠正，促其健康发展。