编者按：

因版面所限，第9期城市化杂志对第十二届中国城市化论坛——“十二五城市化形势分析与政策建议”中的专家发言均以概要形式予以报道。由于议题契合当前我国城市化发展的热点问题，广大读者纷纷致电希望全文刊发。为此，本期热点栏目对部分专家发言全文刊发。

农房是农民从事生产与生活最基本的固定资产，也是农民最主要的财产。解决“三农”问题，缩小城乡差距的一个重要任务就是努力实现全面小康社会的农村“住有所居”目标。推进中国农村住房制度的改革与发展，鼓励和支持农民依靠自身的力量建设改造自用住房以及逐步改善村庄人居生态环境，通过政府和社会的帮扶解决农村贫困群众安全住房建设，构建安居乐业和谐的城乡社会，是统筹城乡发展建设的重要内容，是近一个时期极其艰巨、繁重的工作任务。

近些年农村住房建设发展成绩

改革开放以来，我国农民住房条件有了极大的改善，农村人居环境有了极大的改观。农民住房建设已经从简单的遮风挡雨发展到了建设安全居住建筑，从解决住房困难发展到建设适居宜居功能完善的新式农房，从单纯地拥有住屋进步到追求住房所表达的财富程度与拥有的财产权益。乡村建设也从房屋建设为主发展到各类基本公共设施建设与村庄人居环境的持续改善。一些地方统筹城乡发展，大胆改革创新，科学引导农户相对集中建设公寓式住房。各地农村出现了一大批规划布局合理、建筑样式新颖、设施基本配套、村容整洁优美的农村新型住区。

农村住房建设快速发展。1990年-2008年，是中国经济快速发展国民财富迅速增加的时期，全国村镇居民住房建设投资累计达到33815亿元，新建了113.4亿平方米的住宅，有一半左右的农户新建了住房。到2008年底，全国村镇住房拥有量达到277.9亿平方米，其中村庄实有住房建筑面积236.56亿平方米，比上年增加了1.8%。

农房建设质量稳步提高。农村住房保有的建筑面积，2005年砖混及以上结构的房屋是41.17%，2008年上升到61.03%，短短的4年时间提高了近20个百分点。其中在2008年新建竣工的住房，东部和中部地区的砖混及以上结构的比例已经达到90%左右，西部地区也已经超过80%。农户新建住宅内部设施日益配套，功能趋于合理，住宅建筑形式多样丰富，一批适合农村特点和社会经济发展需求的新式住宅在各地不断涌现。

政府加大了对农房建设的支持力度。本世纪以来，中央和各级政府加大了对各类因灾受损农房恢复建设的帮扶力度，除对各地因自然灾害倒损农房重建的直接补贴外，还陆续实施了五保户集中供养、异地扶贫搬迁试点工程、少数民族地区游牧民定居工程、农村贫困残疾人危房改造工程、生态移民工程、农村抗震安居工程等，以提高农房抵御自然灾害的能力。尤其是2008年启动农村危房改造试点（中央政府支出2亿元试点经费），2009年扩大农村危房改造试点工程（中央政府支出40亿元），二年来，已经使100多万农户在各级政府资金补贴帮助下住进了安全的房屋。2010年中央政府投入75亿元，继续加大对农村危房改造的资金支持，各级政府也加大了资金支持的力度。

农村住房存量资产和农户家庭财产不断增加。1978年至2009年，农民年人均纯收入由134元增加到5150元，农民自建房的能力显著增强。2008年，中国农民住房建设投入2745.3亿元，占到农村房屋建设总投资的71.5%。农民人均住房建筑面积达到32.42平方米，比2007年提高了2.7%。

农民建房在改善农户居住条件的同时，活跃了农村建设市场，拉动了农村经济持续向好发展。据一些地方和部门测算，农房建设对GDP有1:8—1:10的经济拉动作用，按照2008年农房建设投入推算，约带动了2万亿元的GDP产值。

农村住房建设发展任务艰巨

随着改革深入和社会进步，中国农民住房制度建设日益受到政府重视，农民住房建设得到各级政府更多的服务与帮助，但是也遇到了亟待解决的发展改革中的深层次问题。主要表现在农民建房的基本权益受到不同层面冲击，动摇农民自筹资金、自行建设、自己拥有、自我管理、自家使用为特点的农房建设基本制度；拆迁农民住房随意性加大、缺乏着眼长期生存发展的拆迁合理补偿；农村建房规划管理与技术服务薄弱，相当部分的农房缺乏抵御自然灾害的基本能力；村庄基础设施建设和人居环境改善滞后；农村宅基地的退出机制尚不明晰，农民房屋财产权益保护缺乏制度性安排；等等。解决这些制度性难题的改革任务十分艰巨。
 

“十二五”时期是促进城乡统筹发展，落实城镇化和新农村建设的关键时期，要按照完善农村住房基本制度的要求，始终把实现全面小康社会的农村“住有所居”目标作为“十二五”时期农村民生的重大任务；以制度建设为先导，坚持政府帮扶、社会资助、农民自力更生相结合的方针，积极支持农民主要依靠自己的力量不断改善自身居住条件；坚持稳定的农民建房宅基地供给政策，统筹合理安排农民住房建设用地需求；健全农民建房的社会服务体系，落实政府农村建设公共服务职能，加强农民住房建设质量安全的服务与监管；探索建立农村贫困农户住房基本保障制度，加大并稳定各级政府对农村困难群众住房安全的帮扶力度（农村危房改造）；推动农村住房建设产业政策引领，形成有效推进节能省地减排农房建设的政策支撑；配套推动农村公共设施建设维护管理资金税费改革，持续改善农村的人居生态环境。
 

“十二五”期间大约会有1500万农户建设新房， 总建筑面积达到18-22亿平方米。农民建设的住房更加具有地域特色、乡土特色、民族特色，住房功能不断完善，建设质量稳步提升。

与此同时，继续推进农村1000万贫困农户的危房改造，其中中央和地方政府重点支持中西部地区600万左右农户，其余地区和农户主要依靠农民自己的力量逐步改善住房条件。经过一段时期持续努力加快农村危房改造步伐，我国农村居民居住危房的现状，尤其是农村贫困农户居住危房状况将会得到较为明显改观，边境一线地区农村危房状况彻底解决。

在农村住房建设和危房改造中，要同步推动农房建筑节能改造，持续改善农村生态人居环境，让农村地区更加全面地承担起保证国家粮食安全、生态安全、环境安全和能源安全的重要责任，为城镇化和城市健康发展提供稳固基础。

研究农村住房建设制度的改革

进一步明确农村“住有所居”的政府责任。要充分认识当前稳定农村住房制度的必要性和重要性，依法保障农民的居住权利。逐步建立农村困难群众住房保障机制，建立农村危房改造长效工作机制。根据国家公共财政实力不断加强的实际状况，增加中央资金对农村危房改造和人居环境改善的支持力度。划分中央政府和地方政府的事权范围与责任，界定政府与农民的各自责任，明确为在村庄生活的农民提供的基本公共服务与社会管理形式，通过间接管理模式推进城乡居民基本公共服务均等化。充分发挥公共财政对农村公益事业“一事一议”奖补的政策支持，加大对农村水、电、路、气等基础设施建设投入，与农村住房建设同步改善农村居住环境。开展建筑材料下乡，对采用规定建材品种，建房质量符合质量安全和建筑节能要求的农户给予补助。鼓励金融机构支持农民自建房。

发挥城乡规划指导建设的作用。各级政府安排专项资金编制县域镇村体系规划和农村居民点调整规划，支持村集体编制村庄整治或建设规划。通过规划科学引导各方资金进入农村建设，促进农民就业、繁荣农村经济、富裕农民。加强村镇建设管理，为农民建房提供全方位的公共服务和社会管理，通过规划许可、质量安全监管与技术服务等，引导农民建设节地节能、美观适用，富有地方特色、民族特色、乡村特色和传统风貌的农房。规范农房规划设计引导与服务，延长农房使用寿命，提高农房抗震抗灾能力，努力减轻因拆除旧房和灾害损毁给农户带来财产损失。

完善农民建房的宅基地供给政策。宅基地供应制度改革涉及到农村住房建设制度和农村建设规划许可制度，应该从土地管理制度和城乡规划制度两个制度层面共同推动。要在稳定农村宅基地供给制度基础上，明确规定农村村民享有一户一处宅基地的政策边界，以及农户利用自身宅基地拆旧房建新农房的政策要求。从严掌控城乡建设用地指标增减挂钩，从制度上设计关闭农村宅基地供应的总闸门，让现有农村宅基地在一定封闭条件下运行，实现城镇化过程中宅基地总量只减少不增加。在肯定农民宅基地及其房屋所有人依照法律规定享有占有、使用、收益和处分的权利基础上，推动农村旧村改造、空心村治理、城中村改造的政策引导与利益协调机制建设。

从实践中总结农民住房财产权益的实现形式。探索农村住房财产保全形式。按照“同一平台、分类实施，独立编码、封闭运作，预留接口、逐步过渡”的原则推进农村房屋登记工作。按照“同地同权、同地同价、同房同补”的原则逐步完善农民住房拆迁补偿政策，依法保护农民住房财产权益。近几年，浙江、福建和湖南郴州市等地探索对灾害易发地区农民住宅保险，通过政府组织、农户参与、金融支持，帮助解决灾害发生时倒塌农房重建工作，已经取得积极成效，可以认真总结、实施推广。

落实县级政府乡村建设管理职能。农民建房在农村，乡村建设管理的政府职能在县级人民政府。通过国家和集体经济组织建设农村公屋等过渡性措施，实现多种形式梯次解决农村困难群众住房问题。县级人民政府应有专门政府机构负责统筹协调乡村建设管理，镇一级管理机构要从各地的实际出发，采取下派制、联建制、巡回检查制等方法解决农村建设管理的缺位与失位。结合各地实际推动农村建筑工匠制度，加大对农村建设施工队伍的管理与培训。

充分保障农民建房的相关权益。农民有参与农房建设和改善居住环境的知情权、参与权、表达权和监督权。对农户建房宅基地分配与选址、村庄整治实施方案、村内公共设施建设 “一事一议”对象、农村集体建设用地使用权转让及其收益分配等重大事项，必须坚持公开、公平、公正和资金收益透明的原则，按照“四议两公开”的要求，由村民代表大会讨论同意并履行公示程序。充分发挥农民主体作用，公共财政可以通过以奖代补、以奖促治、以奖保投，多层面调动农民建设美好家园的积极性。