作为对机关事业单位“养老并轨”政策的落实，各地方的实施办法按规定需在5月底前备案。

　　21世纪经济报道记者独家获悉，日前，人社部、财政部已下发《关于贯彻落实〈国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定〉的通知》(人社部发〔2015〕28号，下称《通知》)，对各地区贯彻落实《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发〔2015〕2号，下称《决定》)的有关事项作出规定。

　　《通知》要求，各地区要结合本地实际情况，制定本地区的机关事业单位养老保险制度改革实施办法；并严格执行国务院有关规定，准确把握《决定》的有关政策，全省(区、市)政策规范统一，防止政策多样。

　　记者注意到，在“关于规范统一政策标准”一项中，《通知》表示，各地要根据《决定》要求，积极创造条件实现省级统筹。

　　对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁教授告诉21世纪经济报道记者，养老金的省级统筹非常重要，因为老龄化进程在加剧，各地对养老资金的需求都较大，但鉴于我国各地的经济发展差距过大，一步到位实现省级统筹比较难，为了改革顺利推进，适当采取过渡措施还是必要的。

　　省级统筹“一步到位”难度大

　　这份在业界被称为28号文的《通知》中明确，在京中央国家机关及所属事业单位的养老保险制度改革实施办法由人社部、财政部统一制定并组织实施。各地区报经省级人民政府同意后的实施办法、各部门的工作方案，连同各类人员视同缴费指数表，在2015年5月底前报人社部、财政部备案。

　　除原则性规定外，《通知》还对参保范围、单位和个人缴费基数、个人账户记账利率，及“中人”的过渡方案等细节予以明确。

　　其中规定，参加机关事业单位养老保险的事业单位是指，根据有关规定进行分类改革后的公益一类、二类事业单位。对于目前划分为生产经营类，但尚未转企改制到位的事业单位，已参加企业职工基本养老保险的仍继续参加；尚未参加的，暂参加机关事业单位基本养老保险，待其转企改制到位后，按有关规定纳入企业职工基本养老保险范围。

　　要根据《决定》要求，严格按照机关事业单位编制管理规定确定参保人员范围。编制外人员应依法参加企业职工基本养老保险。

　　2008年2月，国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点，但试点情况一直不甚理想。

　　对于各地区原来开展的机关事业单位养老保险制度改革试点政策的，《通知》亦要求其按照《决定》进行调整。妥善处理原有试点政策与《决定》的衔接问题，确保政策统一规范。“各地区开展试点期间的养老保险结余基金并入机关事业单位基本养老保险基金统一使用，严禁挤占挪用，防止基金资产流失。”

　　此外，《通知》还要求各地积极创造条件实现省级统筹；确实难以一步到位实现省级统筹的，基金可暂不归集到省级，建立省级基本调剂制度，所需资金由省级财政预算安排。

　　孙洁告诉记者，影响省级统筹的最大障碍是，各地的经济发展差距过大，即便在同一个省份内各地区的经济差距也较大，经济发展的差距带来缴费基数的不同、养老保险待遇确定的不同，也都在不同程度上制约着统筹层次的提高，这是短期内难以弥合的差距。

　　“另外我国财政政策的分税制改革之后，‘分灶吃饭’的财税体制也影响着实现更高层次统筹的进程，这种体制和制度性的障碍都短期内很难解决。”因此，孙洁认为，一步到位实现省级统筹很难，也不是特别有利，所以政策规定留下了调剂的空间。

　　“尽快建立基金投资运营制度”

　　关于规范统一政策标准，《通知》还规定，全省(区、市)要制定和执行统一的机关事业单位基本养老保险制度和政策，统一基本养老保险缴费比例和缴费基数，统一基本养老金计发办法、统筹项目和标准以及基本养老金调整办法，统一编制和实施基本养老保险基金预算，明确省、地(市)、县各级政府的责任。

　　对于最受关注的“中人”过渡方法，《通知》明确全国实行统一的过渡办法。即对于2014年10月1日前(简称改革前，下同)参加工作、改革后退休的“中人”设立10年过渡期，过渡期内实行新老待遇计发办法对比，保低限高。

　　如新办法待遇高于老办法待遇标准的，超出的部分，第一年退休的人员(2014年10月1日至2015年12月31日)发放超出部分的10%，第二年发放20%，依此类推。

　　此外，对于个人账户记账利率，《通知》称，国家每年根据上年度职工工资增长等因素，确定并公布基本养老保险个人账户记帐利率。

　　个人账户从缴费到退休后支取长达数十年，通货膨胀的风险无法避免。通货膨胀会降低个人账户资金的购买力，造成个人账户资金的贬值，如果不能实现保值增值，个人账户资金的养老保障作用就会受到影响。

　　《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发［1997］26号)规定，基本养老保险基金结余额，除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。个人账户储存额，每年参考银行同期存款利率计算利息。

　　2014年度企业养老保险个人账户记账利率确定为4.25%。

　　孙洁建议，随着老龄化的加剧，养老保险资金支付压力较大，在做好渠道限定、比例限定，及要求投资回报率不能低于同期物价增长率等规定后，分期分批的对企业职工和机关事业单位养老保险基金进行市场化投资。

　　参考全国社保基金理事会历年来8%的平均投资回报率，实现养老保险基金安全性第一、流动性第二、收益性第三的条件已经成熟，孙洁建议“尽快建立社会保险基金投资运营制度”。

　　不过，对此市场上亦有不同意见，也是养老保险基金市场化运作迟迟未能落地的原因之一。