工业向园区集中，农民向社区集中，耕地向规模集中，是我省城乡一体化发展的着力点。然而，这一切，都和城乡建设用地增减挂钩政策密不可分。

城乡建设用地增减挂钩，是指对农村的宅基地和其他建设用地进行重新规划和综合利用，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块，等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

2005 年以来，国土资源部在全国推行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点，山东是5个试点省（市）之一。

增减挂钩的实质是“占补平衡”政策的延伸

对莱芜市高新区鹏泉街道郭家沟村的朱海燕来讲，变化似乎来得太快了：不再下地干农活，每天到企业上班拿工资，住上了干净的楼房，医疗保险、养老保险由村里统一交纳。 8年前，她嫁到郭家沟村时，从未想到有一天能过上这样的日子。

郭家沟村是莱芜市第一批城乡建设用地增减挂钩试点村，原来全村宅基地总面积300 亩，2008 年通过村庄整体搬迁，让村民住上了楼房，节省出的150亩建设用地指标，60 亩村里自己用，办起了花生油厂、乡村游宾馆、饭店等，另外 90亩变为市里招商引资的建设项目用地。

在郭家沟村，三分之一的村民在离家门口不远的工厂上班，特别是年轻人，几乎没有务农的了，耕地大都流转到村里的合作社，有专人经营种植。莱芜高新区这几年招来不少企业，较充足的土地供应是优势之一。正是有了这些离家较近的企业，朱海燕们才在家门口就业，每天骑着电动车上下班。

莱芜市委书记于建成说，城乡建设用地增减挂钩的实质是“占补平衡”政策的延伸，也是目前破解保障发展和保护资源难题的有效途径。实施城乡建设用地增减挂钩，能够引导农村集中建设和村民有序转移，促进自然村向中心村和集镇聚集，农村村民向住宅小区、新型社区和小城镇集中，加快推进小城镇综合改革建设和城镇化进程。同时，又为工业化提供了建设用地，工业化反过来又为农民提供了大量就业岗位，一举多得。

多年从事城市化研究的省城市化领导小组办公室副主任陈岩松博士说，现代社会发展的动力模式，正从传统工业化转变为城镇化、新型工业化、现代农业和服务业相互促进、共同发展。工业化和城镇化是相互促进、相互影响的。城乡建设用地增减挂钩政策，促进了农村居民的集中居住，客观上也使农民的就业出现分工，并创造出新的就业机会。根据“门槛理论”，大约一个社区的居民人数在3000到7000人，一个小城镇的居民在1万到3万人，才能使餐饮、零售网点等服务业生存下来。 节余土地再次流转增值红利理应由农民分享。

在齐河县晏城镇南北社区的一户二层别墅楼房里，女主人刘霞坐在桌旁算着搬进新居后的收支账：新房是沿街的商住两用二层楼，总面积 200多平方米，成本价11 万元左右，市场价约 50 万元，自己净付款8万元；原来的5间平房和200多平方米的院子，除地上建筑物作价 4000元外，其余都无偿归村集体所有；搬进新楼后经营地板砖生意，5 个月销售额 40万元；承包地流转给社区，一亩每年 800元。

“用平房换楼房，很值。”刘霞说。

刘霞之所以能以低于成本价购买新楼房，是因为当地政府给的建设用地指标流转补偿和复垦费。

记者在采访中发现，不同县市间、同一县不同乡镇间，搬迁补偿政策不同。齐河经济开发区开泰社区的搬迁补偿政策是：按宅基地面积和房屋新旧程度，每户补偿款分 14 万元、 15万元和16 万元三个等级；新楼分 80 平方米和120平方米两种户型，村民可按成本价每平方米 800 元每人购买 40 平方米的面积，一个三口之家，如果只要一套120平方米的楼房，除去付房款，还能剩下5万元。由于靠近县城，这儿的商品房价格在3000 到 4000 元之间。很多村民要了 80平方米和 120平方米各一套，住一套，卖一套，一转手就是二三十万元。

这样，农民的宅基地就可以“变现”，置换成进城所需本钱。以前，农民的宅基地不能流转变现，从农村进城的农民，需花很高代价在城里买房租房，虽然在农村有房，却不能以合理价格出售。经济学家厉以宁就曾呼吁：解决中国农民的城市化问题，必须在宅基地出售和置换上有突破。

节余建设用地指标的流转补偿标准，由于各地经济发展水平、财政能力和商用土地市场价格不同，数额有高有低。齐河县一亩补偿统一规定为5万元，济南市的补偿标准是每亩20万元。

政府给农民补偿，是因为这些节余的指标拿到城里后，再次流转会有很高的增值。这部分增值的红利，理应由农民分享。

政府不能把农民节余建设用地指标全部拿走

城乡建设用地增减挂钩，不是通过农村社区建设单纯追求节地率，政府不能把农民节余的建设用地指标全部拿走，而应该留下一部分，为农民的生活、生产留下发展空间。

在这方面，莱芜市作了有益探索。莱芜市国土资源局副局长刘慕平介绍说，对农村节省出来的土地指标，莱芜市政府使用 55% ，45% 留给村里用。这些建设用地，可以在农村社区搞商业开发，可以招拍挂流转，也可以拿到其他地方的工业园区，搞“飞地经济”。大王庄镇地处莱芜最西北，属生态保护区和农业区，不能发展工业，于是就把土地指标拿到位于口镇的莱城工业区，合办工业园，产生的税收70% 归大王庄镇，30% 归口镇。

“飞地经济”，其实也是农村集体建设用地另一种形式的流转。为提高使用效益，莱芜早在 2007 年就将颜庄镇颜庄村的两宗集体土地以挂牌方式流转供地，增加了村集体收入。在流转范围方面，也实行较宽松政策，允许兴办各类工商企业，包括国有、集体、私营企业，个体工商户，外资投资企业、股份制企业，联营企业等用地者，都可以通过流转获得集体建设用地使用权。据统计，莱芜市从 2002 年到2009年共办理集体建设用地使用权流转200 多宗近 800亩。通过流转，农村集体取得了比土地征用多几倍甚至几十倍的收益。

农民异地购房也是目前面临的一大问题。农民集中居住和流动加速的大趋势，都对农民宅基地跨村甚至跨镇、跨县市流转提出了新要求，这种流转由于缺乏政策支持，在用地审批方式、协调村民与集体、跨村利益调整等方面缺乏相应的操作依据，受到很大制约。

不过，莱芜已允许农民在确保“一户一宅”前提下异地购房，即本乡镇范围内的村民到挂钩试点安置区购买安置本村村民后剩余房屋，吸引社会投资，一方面促进了人口集中，另一方面也增加了村集体收入。

在城乡建设用地增减挂钩试点进程中，会有越来越多的新问题出现，这就需要更多政策、法规方面的适应和调整。