据报道，《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》近日由中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发，农村土地制度的改革即将进入试点阶段。试点将主要在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中安排，封闭运行，确保风险可控。试点工作将在2017年底完成。

　　农村土地制度改革从来就是中国改革最重要、也最敏感的主题之一。是改革进入深水区之后，典型的“硬骨头”。在十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”、“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济”、“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”、“维护农民生产要素权益”等土地改革的重点之后，2014年以来，农地承包经营权的抵押担保试点在多地展开。

　　对于改革试点的主要任务，国土部部长姜大明在接受新华社采访时表示，一是完善土地征收制度。二是建立农村集体经营性建设用地入市制度。三是改革完善农村宅基地制度。四是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。

　　此前，关于土地改革的一些争议不绝于耳。2014年，华生[微博]与周其仁关于土地制度改革的论争，恰是这种激烈争论的缩影。土地制度改革是典型的知易行难。今后，必须防止正确的改革方向被既得利益阻挠。

　　近日，时代周报记者就土改的一些热点话题，采访了清华大学经济学研究所教授龙登高。不久前，龙教授所承担国家社科基金重大项目“中国土地制度变革史”，应邀向中央提交了一份成果要报，并获得表彰。

　　土地确权让土地成为农民财产

　　时代周报：十八届三中全会的《决定》中，提出了下一步土地制度改革的内容，今年的中央一号文件明确地说要稳定承包权、放活经营权，2014年11月20日下发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出所有权、承包权、经营权三权分置，5年时间完成确权流转颁证。我们终于看到关于以后的土地权能有了一个较为系统的表述。为什么会有这种设计？

　　龙登高：长久以来，农民的承包经营权是一种使用权，不是财产权。对城里人来说，房产证就是他们的财产，但对于农民来说，最重要的土地并不能成为他们的财产；现在我们说土地集体所有，集体所有权本来也应该是一种财产权，但是这种财产权并没有实现，比如不论是农民个人还是集体，都不能拿着土地去银行抵押贷款；另一方面，现有的土地制度下，土地流转受到很大限制，这就使得土地产出效率受到很大限制，这样一来土地是死的自然资源，而成不了活的生产要素。

　　所以现在的改革是必然的，也是我们一直在推动的。我现在承担国家社科基金重大项目“中国土地制度变革史”，应邀向中央提交了一份成果要报，获得表彰，内容是关于田底权田面权对当今土地制度改革的启示。

　　田底权田面权是历史上的一种土地制度。说历史也不远，也就是1949年以前。拥有田面权的农民只要向拥有田底权的土地所有者缴纳一定地租，就可以对这块地自由支配，自由交易，不仅包括出租，也包括抵押典当等权利，田面权是一种财产权，相比现在的承包经营权具有更完整的物权，田底权也是一种财产权，田面权和田底权互不冲突。这是形成于明清时期的一种制度遗产，在1949年之前是不少见的。承包权就应该是一种物权性质的田面权。

　　时代周报：不久前下发的《意见》提出5年完成土地确权，结合当下中国农村的实际情况，如何理解土地确权的现实意义？

　　龙登高：现在的确权还是有限的，确权还不是针对所有权，但也不是过去的使用权。不管怎样，它可以让农民有了土地物权的证书，就像城市居民有了房产证。现在把承包权和经营权分开，承包权和经营权都可以是物权，不再只是使用权，原来的使用权只能用来自己耕种或租赁。这样一来农民可以用土地权证来抵押贷款，土地流转的时候也有了更强的制度保障，为民间的改革提供了空间。

　　现在土地流转受到很大约束，按原来的规定只能在村、乡之内流转，甚至流转给外面的人需要集体三分之二以上的人投票同意。而有了权证之后，就不再受集体所有权的约束，农户可以自由支配，可以运用多种多样的交易形式。除了租佃之外，可以抵押贷款，还可以典当，比如农民要进城五年十年，可以一次性把未来五年十年的收益变现，打工也好、做生意也好，就有了一笔资金。

　　很多地方早已出现了事实上的私有产权，多年前就开始增人不增地、减人不减地，这不就是事实上的私有吗？因为人们发现，原来设想的土地均分在现实中是很麻烦的，问题丛生。比如一些地方5年或10年重新划分一次，把土地分得越来越零碎，我们曾经去调研，六口之家的七亩地分布在12处地方。村乡土地所有已经失去了它的意义，无论是定期均分还是固定不再分，都不能保障土地平均分配这种美好愿望。

　　相比较而言更好的是市场化的制度，市场化的基础就是每个人有自己的财产，可以依法选择与决策。

　　宅基地制度改革可期

　　时代周报：据媒体报道，《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》近日由中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发，农村土地制度的改革即将进入试点阶段。试点将主要在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中安排，封闭运行，确保风险可控。试点工作将在2017年底完成。

　　媒体注意到，在宅基地方面，改革有所突破，可以在集体内部流转，怎么评价这一改革的意义？

　　龙登高：允许宅基地可以在集体内部流转，是突破。但作用和影响可能有限。财产在流动性中才有安全性，才可以通过交易让资产和未来收益变现，这点制度的设计者应该有更清醒的认识。

　　征地制度改革涉及各级政府的利益，阻力会很大，最大的阻力来自地方政府，必须集各种力量来推进。

　　时代周报：说到土地流转，也有人提出，农地的近距离小范围流转已经可以满足流转的需求，如果扩大范围，形成一个大的土地市场，就会带来土地集中？

　　龙登高：首先对农民来说，从供给需求的基本原理来分析，如果可以更多的对象可供选择，更多的交易形式可供考虑，价格也就可以更高，更有利于农民。土地流转范围越广越好，交易手段越多越有利，流动性越强越好。何况现在很多村庄，一个村劳力全都出去了，租给谁？

　　至于土地集中，首先规模化是一种趋势，只有集中才能发挥规模效应，其次城市化是另一个不可阻挡的趋势，农民的数量必然会减少，城市化的进程就是农民变成市民的过程，必然有相当一部分农民脱离土地。事实上现在也是每年1500万的农民进城变成市民。

　　任何制度都应该从大的趋势来考虑，土地规模经营、减少农民数量都是大的趋势。关于土地集中的担心，是历史上的认识误区，这种认识认为土地自由交易带来土地集中、兼并，农民破产流亡，继而带来社会动荡。但事实上，第一，中国历史上的土地兼并与集中是被严重夸大了的，新的研究成果表明，土地占有基尼系数在合理的范围之内，如果计入田面权、永佃权、族田等形态，基尼系数更低。第二，事实上个体小农经营在历史上一直占主导，是因为个体小农经营有它的竞争力，从而对冲了土地集中的趋势，还有其他的土地集中的负反馈机制也在约束土地的集中，如诸子均分制，儿子、孙子一平均分配，哪还有普遍的土地集中呢？

　　时代周报：现在的一种担心是大的资本让农民失去土地。

　　龙登高： 事实上农业是需要资本的，现在的情况是，农村缺乏资本，农民自己的钱存到银行而不愿意投入并非自己的土地；银行把钱投到国企，不会投向农村，而外来的或民营的资本也没有投向土地的渠道，所以恰恰是缺少资本流向土地。土地改良、种子改良、水利设施建设都需要资本，经营型方式的提高需要资本，为什么台湾农业发展好，就是因为资本的投入。

　　另外这也是一些知识分子把农民看低了看扁了，其实农民没有那么短视，比如现在你给农民城市户口农民都未必愿意放弃农村户口。农民也会做出理性的选择。关键是，一个制度不能针对个别的现象，而是要根据普遍的规律去设定。

　　这是一种典型的把自己当作农民救世主的看法，为了避免个别农民破产，就不能让他们拥有自己的土地，而要政府来替农民看管土地，这是计划经济的思维。

　　时代周报：据悉，有关积极发展赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案也即将发布，核心是赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等六项权能。通常理解集体资产也包括土地，是不是可以理解成，在原有的家庭联产承包责任制以外，土地可以有另一种集体所有形式？

　　龙登高：在一些基层的改革实践中，这种形式早就有，如一些地方的股田制，比如一些村子农民都不种地了，把土地出租建厂房，然后获取收益。股份制也可以看做是一种集体产权形式，股份制具有整体产权的完整性，另一方面又是由众多股东通过拥有私人股份构成的，每个人可以自由支配自己的股份，交易股份的同时不影响公司产权的完整性。

　　时代周报：以后这种股份制会不会成为一种趋势？

　　龙登高：我认为应该强调多元化，中国这么大，土地有的靠近城市，有的地处偏远，有的土地肥沃，有的土地成片，有的是山区，作为制度设计者，是不能替人们去设计一个放之四海而皆准的统一形式，只能说鼓励民众、基层去探索各种形式，因地制宜，不要给他们太多框框。

　　时代周报：以上这些政策、或说这一轮的改革，对农村经济的影响会有多大？你认为，它的重要性可以和当年的家庭联产承包责任制作比较吗？

　　龙登高：个人判断它是一个长期的过程，因为这些改革还受到很多的约束，特别是受到集体产权的约束，这种约束不会一下子打破，它不会像家庭联产承包责任制那样，一年之内产出就明显增加，但是长远来说它会成为中国农村经济的一个增长点，特别是土地确权，让土地成为农民的财产，可以自由地变现、流转，就像城市居民处置自己的房产。当18亿亩土地由一般的自然资源变成了一种财产之后，整个中国的财富又会大大地增加。只需要想象一下，将城市居民没有房产、只有房子的居住使用权的情况，和现在的情况来对比，就知道这其中的差距有多大。

　　土改还需进一步解放思想

　　时代周报：能不能说现在改革方向已经明确？

　　龙登高：我认为有了很大进步，但还没有非常明确，仍是头痛医头脚痛医脚。上个世纪80年代制度阻挡农民进城，后来一点一点放松，都是被迫地改，被社会的发展推着去做，制度没有体现系统性的思考。

　　如果考虑到实施成本高，那么现在就让承包权和经营权变成物权，让土地真正变成农民的财产。

　　时代周报：在这一轮土改中，据你观察，有哪些不确定因素？

　　龙登高：一个是要推动这一轮改革的制度配套，比如出台的新的政策跟过去的政策是冲突的，有的人又拿旧有的制度来限制你；二是要进一步解放思想，要破除思维禁锢；三是要多样化，禁区越少越好，鼓励农民自由地选择，事实上只要制度是透明的、信息是充分流动的，绝大多数农民会作出理性的选择，你可以给他们一些参考，但你不可能替代所有农民多样化的选择与创新。

　　我认为这一轮改革还在一个变动的过程之中，需要进一步推进，套用那句话就是要“进一步解放思想”。

　　现在改革到了攻坚的阶段，最值得担心的是以冠冕堂皇的理由去设置障碍，如以坚持公有制的名义去损害农民的利益、以集体的名义剥夺个人的权利。需要防范的是土地管理的“官本位”，官本位正是体现在资源控制上，而土地改革就是要把土地的财产权还给农民。

　　争议

　　甲方:华生(燕京华侨大学校长、东南大学经济管理学院名誉院长)

　　如果以为市场经济和私有产权就是我的土地我做主，并以此来设计我们的土地制度，那就完全走错了方向。

　　农地入市只能是入农业土地的市。农地能流转成非农建设用地，成为土地权益人可以自由选择的权利，则无论在中国，还是在国外发达的市场经济国家，显然都不现实。尽管我支持从改革方向上说农地农宅可以也应当入市，但要循序慎重从事，严格区分城郊非城郊，区分在农地大旗下的耕地和建设用地。

　　小产权房的建造和交易确实违反了一系列的法律规定，应该依法拆除。任何违建都是利用个人成本与社会成本的差异，以损害社会总福利为代价而谋取个人利益的扩张，因此永远也不会成为改革的方向。

　　贺雪峰(华中科技大学中国乡村治理研究中心主任)

　　中国在过去30年中，创造了举世瞩目的经济发展成就，实现了中国百年民富国强的梦想。我相信这点大家不会怀疑，过去30年经过增长两位数，在这样的增长情况下，我们都是靠世界上不存在的、缺乏常识的、必须改变的制度，包括土地制度来实现的。中国土地方面一个是新民主主义政权，另一个就是社会主义改造。这两条形成了今天中国独特的消灭土地私有制和土地私立主的制度。这和主流的资本主义国家和其他的一般国家差别非常大，它是社会主义的遗产。

　　既然土地制度创造了奇迹，目前并没有出现明显的弊病，那么我们还是不要贸然行事。现有土地制度是中国未来发展的优势，也是未来能否走入先进国家的例证。

　　乙方：周其仁(北京大学中国经济研究中心教授)

　　农地农房入市，在我国早就不是罕见现象，不会天下大乱。“农地农房可以入市”，不等于“非入市不可”，既然法定为农民的财产权利，转不转、让不让、以什么形式转让，都要在权利人自愿的前提下由交易各方在市场上决定。农房农地入市，不但让地处大都市圈内的农民有机会先富起来，帮衬外来农民工得到一块落脚之地，而且可以直接帮衬向外迁移的农民，让他们在自带劳力进城之余，也在老家入市农地农房的“财产性收入”中，多少分得一杯羹。“小产权”房应予合法化，回看当年“盲流”问题之消失，说明城乡打通的劳力市场化、产品市场化皆不可阻挡。既然人可转，农房农地的流转怎么挡得住？

　　党国英(中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任)

　　土地制度如何改？一是先要解放思想，形成关于所有权的工具性概念，把各个领域的私营经济发展主体的平等权利看做社会主义重要经济基础，大胆建立各类居民的土地财产权。二是改革政府土地规划管理体制，合理配置各级政府的土地规划管理权限；中央政府强化对生态用地的规划管理，健全市场秩序，建立农业保护区，其他土地在参数透明的调控框架下转移给地方政府管理。三是在规划管理的基础上开放土地市场，拆除市场藩篱，让各类主体平等参与土地市场交易。大方向明确后，具体路径的选择不是太大难题。(实习记者 高扬 整理)