锐意深化改革 抓住历史机遇

为伟大的农村城镇化建设建功立业

——学习党的十七届三中全会《决定》的几点体会

刘仪舜

　 　【教育背景】
　 　 1953年毕业于苏北泰州师范，1956毕业于天津机器制造学校（现河北工业大学）、1961年毕业于吉林工业大学
　 　 机械系（天津机校保送）、1965年毕业于北京电视大学中文专业（在职就读）。
　 　【工作经历】
　 　1953年师范学校毕业后到一机部汽车局工作；1959年至1996年先后在农机部科技司、国家机械设备成套总局技术
　 　室、研究室、机械部政策法规司工作，历任科长、处长、中国机电日报社副社长、中国机械设备进出口管理委员
　 　会委员。
　 　1996年至1998年，调任财政部国家国有资产管理局法律顾问、司长兼国企优化配置研究中心主任。
　 　1993年至2003年，同时担任八届、九届全国人大财经委员会《国有资产法》起草工作组组长。
　 　1999年起任中资投资管理有限公司董事长、总经理；同时先后兼任上海理工大学、江苏理工大学、北京机械工业
　 　管理学院客座教授。
　 　2003年起兼任中国机械制造工艺协会副理事长。
　 　2005年起兼任国家开发银行装备制造业投资顾问。

　 在举国欢庆改革开放30周年取得巨大成就之际，迎来了党的十七届三中全会的召开，全会的《决定》号召全国人民向我们上千年的城乡二元结构发起总攻击，推进农村改革发展的伟大历程，这是继国有企业改革之后的又一项带有根本性质的经济体制改革，对全面建设我国小康社会，实现中国特色社会主义的和谐社会具有重大而深远的意义。
　 我国经济体制的改革，从1978年党的十一届三中全会《决定》推行农村家庭承包制开始，极大地调动了亿万农民积极性，极大地解放和发展了农村社会生产力，极大地改善了广大农民物质文化生活。但是实行家庭承包制只否定了城市二元结构的一种极端的组织形式——人民公社制度，并没有改变城乡二元体制，城乡依然隔绝，两种户籍制度依然未变，呈现分割、制约城乡生产要素流通的局面依然故我。到1984年党的十二届三中全会后，改革的重心从农村转向城市，国有企业体制改革成为全社会关注的热点，固有的城乡二元结构体制又重新封冻，城乡差距又重新扩大，直到2002年十六大至今，国家采取了一系列措施统筹城乡发展，二元结构出现了历史性拐点，包括户籍制度管理改革有所松动，加快了取消农民工进城就业的限制，同时启动了农村医疗卫生、社保改革，使城乡差距进一步扩大的趋势有所遏制，但城乡二元结构体制的改革仍任重而道远。虽然经过30年农村改革发展取得了巨大成就，农业生产和农民生活已经有了很大改善，乡镇企业更有了很大的发展，2007年农民人均收入实际增长9.5%，但2007年城乡人均居民收入比却从2.6:1扩大到3.33:1，农村人口消费水平与城市居民比总体上相差10年左右。中央全会《决定》指出，农业基础薄弱，最需要加强，农村发展仍然滞后，最需要扶持，农民增收仍然困难，最需要加快。当前，国民经济的发展越来越受到城乡二元结构的影响，国内需求不足，经济的发展过多地依赖于投资和出口，造成能源紧张和环境的破坏，耕地减少，农民种田积极性受挫，物价出现周期性上涨，必须加强农业基础性地位，启动广阔农村的巨大市场需求，促进国民经济增长由第二产业为主变为一、二、三产业协调发展，才能保持整个国民经济平稳较快增长。为此中央把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重，从战略高度提出把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，坚持以工促农、以城带乡，通过城乡统筹发展构建新型工农关系和城乡关系，充分体现了党中央改变这一历史现象建立社会主义和谐社会的高瞻远瞩和坚定决心。因此在学习党的十七届三中全会《决定》后有以下几点初步体会：

城乡二元结构体制改革是建设新农村的前提条件
　 中国城乡二元结构自古就有，但本来并没有二元结构体制。如清代时期“关内”人“闯关东”，山东农民可以到东北当学徒、开作坊、开店、建房、种地，城乡可以自由迁移，这种情况一直维持到20世纪50年代初期。此后由于计划经济体制的确立，户籍分为城市户口和农村户口，才真正形成城乡二元结构体制，从此城市和农村都成为封闭实体，生产要素的流动受到十分严格的限制，城市居民与农民的权力不平等，机会也不平等，农民成了“二等公民”。提高农民收入、缩小城市与农村的收入差距，是城乡协调发展的首要问题，但户籍和土地制度是城乡二元结构体制改革过程中不可逾越的两大核心问题，成了农村经济不能发展的羁绊。党的十六届三中全会就提出了：要求改善农村劳动力转移就业环境，深化户籍制度改革，完善流动人口管理，加强城镇化进程，规定在城市有稳定职业和住房的农业人口可以在就业地登记户籍。全国各地陆续开始试点，如今年10月浙江嘉兴宣布取消城乡户籍，统一登记为居民户口，成为全国户籍改革的一个最新标本。今年各地出台的户籍制度改革举措定将越发密集，层次更加深入。但是从形式上取消户籍歧视尚不能一下子从实质上解决因户籍身份产生的各种差别待遇，只有农民的土地经营权和宅基地可以流转，让土地增值和资本化，使农民在改变身份的同时，逐步富裕起来，不仅收入增加，各种社会福利制度建立健全，才能真正摆脱城乡二元结构的束缚，与城市人口同样享受改革发展取得的成果。而城乡协调发展是化解我国城乡二元结构深层次矛盾的良方，只有深化户籍制度和土地制度的改革，让几亿农民进城镇，农业生产适度规模化，使中国农民实实在在成为一个数量十分庞大的“待富群体”，从而带动内需的大突破，城乡收入差距大大缩小，由此对中国的经济发展的持续推动作用将是难以估量的。例如2007年农民平均年收入为4140元，与城市居民平均收入绝对差距达到9646元，为改革开放以来差距最大的一年，如果每个农民年收入增加2000元，8亿农民就增加1.6万亿人民币，对内需的拉动作用实在非同小可。中央要求2020年基本建立城乡社会发展一体化的体制和机制，建设新农村，那么改革户籍制度和土地制度、破除二元结构体制则成为先决条件。

通过立法明确农村土地产权制度是当务之急
　 十七届三中全会《决定》要求“稳定和完善农村基本经营制度”。指出“以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。”要求“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度”。明确农村土地所有权属集体公有，赋予农民充分而又保障的土地经营权，这就是说与国有企业资产属国家所有，授权出资人代表完全的经营权，企业的法人财产权受国家法律保护一样是同一明晰的产权制度。总是有一些人和一贯主张将国有资产分光卖光一样，对农村土地制度也总是主张私有化，取消集体经济、取消公有制，总是以为国有集体搞不好，只有私有化才能搞好。殊不知一方面我国是社会主义国家，必须发挥国有经济的主导作用，坚持公有制的主体地位，推行公有制的多种有效实现形式，与其他经济成份共同发展这是必须坚定贯彻的基本经济方针，另一方面经济搞得好不好，所有制并不是决定因素，美国的国有经济实际很强大，法国的大企业集团大多也都是国有的，只要真正实行政企分开，建立好科学合理的国有资产管理体制，让国有企业真正进入市场，没有政府作为老板加婆婆横加干预，完全可以做到能够与其他性质的企业平等竞争，就一定可以搞得好，与国民经济其他经济成份共同发展。农村集体所有制土地只有赋予农民长久不变的经营权，建立起城乡统一的建设用地交易市场，农民的产权明晰且可以流转，就可以确保农民依靠自己的生产资料发展经济，走上富裕的道路。《决定》对现存土地管理制度作了若干重大改革，使集体土地产权制度十分明晰，可以极大调动农民的积极性：
　 一是明确规定现有土地承包关系保持稳定并长久不变，激励农民保护耕地，确保农民的生产资料和生活保障，土地承包经营权和宅基地可以流转，即农民可以集体建设用地参与非农建设，保障农民以土地参与工业化和城市化的权利；
　 二是明确了征地制度改革的主要方向，缩小了政府征地的范围，只允许用于公益项目，在城市规划区范围内，政府征地必须“及时足额”给予补偿，且依据“同地同价原则”；
　 三是经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益，建立城乡统一建设用地市场。
　 上述所有政策规定急需制定法律。例如，首先需要修改宪法，当农转非后，要允许城市里拥有集体所有的土地。政府只能做公益性征地，今后城市的工商业用地就需与农民集体交易，过去的小产权房只要补税也是合法的了。彻底废除征地制度，转变为依规划农转非制度，人大通过规划就可以进行，集体土地可以直接变更用途，所有这些规定都必须立法才能依法执行。

农村城镇化建设是推进城乡统筹一体化发展的焦点
　 《决定》要求建立城乡经济社会发展一体化制度，以工促农，以城带乡，尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置，生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。所有这些要点首当其冲集中在所有城市近郊和远郊城镇化建设规划和试点上，因此城镇化建设将成为新农村建设的焦点。这里所说的“农村城镇化”和一般意义上的“城市化”应该是有内在联系又是两个不同概念的名词。“农村城镇化”的最终结果是提高了我国城市人口和城市化率，但这里非指现有大中小城市的建设问题。
　 不可回避的是，我国未来30年现有大城市的发展可能有近20个首先进入超过千万人口的巨大城市行列，长三角、珠三角、京津冀将形成三大城市群，城市将从“工业经济”向“服务经济”进行战略转型，交通拥挤、资源紧缺、环境污染、高房价等等必将成为大城市之痼疾。可以预见的风险和多种安全威胁增多，城市完成多样化应急任务和城市治理任务繁重而艰巨。各级政府为扩大城市规模，追求政绩，肆意低价征用集体土地，高价收取土地出让金的现象普遍存在。　 据报道1990年以来，随着城市化以及房地产市场的繁荣，农村不可再生的稀缺土地即使在“最严格的耕地保护制度”之下，仍然在快速流失：过去11年间减少了1.25亿亩，相当于少了一个农业大省的耕地。随着城乡经济社会发展一体化新格局基本建立，特别是户籍制度、土地制度、公共服务制度改革将成为加速城乡一体化的重要引擎，农村城镇化将加速发展，据有关方面预测我国城市化率在未来20年左右时间内将达到66%，城镇人口将突破10亿大关，城镇人口将增加3.5亿，流动人口将超过2.4亿左右。因此未来20－30年不仅是我国城市加速发展的关键时期，也是城市病的易发期和高发期。特别是当前贫富差距进一步扩大，不稳定因素有可能演变为城市潜在风险，必须引起政府和社会高度重视，在制定城市发展规划和城乡统筹规划配套改革，大力进行农村城镇化建设时能力避时弊，确保节能环保，符合绿色循环经济原则。

为适应农村生产适度经济规模发展现代农业的需要，必须大力发展农业机械化
　 随着城乡二元结构解体，户籍制度改革和土地可以流转，农民进入城镇人口增多，农村土地规模化经营将有所发展，但也决不是一说要实现农业现代化，耕地就会集中到种田能手甚至集中到大资本手中，种植规模就达到几百亩乃至上万亩，形成大农庄，大农场。从可能性上分析，中国9亿农民，有2.3亿小农家庭，以目前18亿亩耕地计算，户均才8亩地，假如规模达户均100亩，也只有0.18亿户农户经营。90%以上的农户则不再可以从农业中获取收益，绝大多数农民仅仅依靠不稳定的且十分微薄的打工收入，这不仅会使农民陷入到贫困艰难境地，而且会构成中国社会秩序的极大隐患。必须在城乡统筹规划中逐步加大投入，解决农民进入城镇的就业问题。中央《决定》的适度经济规模提法是完全符合国情的。但是随着农业规模的逐步扩大，现代化农业技术发展要求，仍然迫切需要发展农业机械化。1959年是毛泽东同志提议成立了农业机械部，十分重视发展现代农业装备。经过几十年的奋斗农机工业不仅在品种，质量和技术水平上都有了长足的进步和发展，成为农民增收，农业增效、农村发展、提高农业国际竞争力的载体和手段。粮食作业机械化、经济作物机械设备、农田基本建设关键设备、农产品精深加工关键设备、草原和畜牧机械化成套设备的需求都十分迫切，随着农业生产适度经济规模的逐步发展，特别是农机作业专业户的发展，对农机需求增长提速，必须重视加大对农机装备制造及应用的投入。

加速金融体制改革，解决城镇化建设资金，是建设新农村的核心问题
　 新农村建设在产业发展，基础设施建设，医疗卫生，教育文化、社会保障等多个方面都需要巨额投资，要把大量农民变成新城镇市民，要把传统农业改造成现代农业都是要花钱的。据预测到2020年需求总额大约在18万亿人民币左右，并乐观估计通过中央和地方财政、国内外各金融机构以及各类社会资金可以筹集到12万亿元，也还有6万亿元的资金缺口。如何解决资金紧缺的难题，可以试图通过金融创新和制订政策措施加以解决：

1、设立建设农村城镇化发展基金。不仅要设立农村产业基金进行国内私募，也要大力吸收国外资金。将新农村建设项目作为鼓励类建设项目，允许且鼓励外资进入。农村城镇化建设规划不仅包括一部分房地产和基础设施建设项目，必然包括农业生态园、工业园、养老社区、旅游游乐园区建设项目，应允许外资进入。

2、发行新农村建设特别国债和企业债券。
不仅国家可以发行较大规模的新农村建设特别国债，对于承建新农村建设项目的大型企业也可以批准发行企业债券。新城镇建设项目一般在五～十年建设期都要相继投入一、二百亿人民币，不仅对新农村建设具有示范作用，而且见效快，经济效益好。

3、大力发展农村金融机构，鼓励农村金融组织机构创新。
目前各地试点的村镇银行取得一些成功经验，对农民小规模信贷发展农业生产经营很见成效，各商业银行、政策性银行都要深入农村开展信贷业务，要十分重视商业性、合作性、政策性金融在农村发展，同时发展农村保险业，担保业和租赁业。考虑到土地承包经营流转是农村经济发展、劳动力转移的必然结果，土地资源要素的流动总是呈现向具有高效能经济主体转移和集中的规律，可以考虑建立国家政策性土地银行，农民将土地存在银行，按当地行情收取利息，土地由国家经营，贷给种植大户，以促进规模化经营。从个别试点地区经验看，农民用宅基地或承包权在土地银行或土地信用社进行抵押，申请贷款，如果没还上贷款，农民只有丢失承包权，但地仍在，如抵押期过后农民还可以还清贷款将土地拿回去。此外，要正视农村金融缺失抵押品难以建立信用结构，必须探索新的抵押方式和品种。例如大力发展订单农业和生产性农业保险和担保，加快农村信用体系建设。

总之，农村金融是现代农村经济的核心，必须积极创新农村金融体制，放宽农村金融准入制度，引导更多信贷资金和社会资金投向农村。

房地产企业是农村城镇化建设的生力军
　 房地产业是国民经济的支柱产业之一，随着农村城镇化建设渐近高潮，8亿农民是一个庞大的“待富群体”，农村是一个待开发的巨大市场。一些具有战略眼光的房地产企业家已经捷足先登，承担起新城镇的建设任务。然而建设新农村，从城市郊区开始的农村城镇化建设不仅仅是开发房地产，更重要的是从新城镇规划入手，包括了基础设施建设，市政交通、污水处理、垃圾处理、自来水、医院、学校以及相关的工业园区，农业生态园区等等配套产业建设，客观需要具有一定资金实力、能进行城建总承包的投资人，而房地产企业在这一巨大的历史机遇面前，必须迅速转变观念，锐意深化改革，抓住机遇，拓展业务，主动调节经营模式，从产业规划、项目管理、营销策划、资本运营等各个方面重新定位。从单纯从事住宅建设转型为新城镇化建设的运营商和投资者，勇于吃螃蟹，与当地政府规划密切结合，认真扎实地作好农村城镇化的试点，为建设新农村建功立业，发展壮大。