这是6月的最后一周，原本不关心广东高考升学率的来自湖北咸宁的出租车司机邵师傅，开始留心广东今年一本的上线人数增加了多少。

　　邵师傅的孩子原本读完初二就要回老家念初三，考高中，在户籍所在地的老家参加高考。不过广东去年出台的放开外来务工人员异地高考的政策，让正在准备将读初二的儿子送回老家的邵师傅大大松了一口气。

　　广东异地高考政策规定，随迁子女在广东参加中考并在父母就业城市具有高中阶段3年完整学籍的，2016年起可以报名在广东参加高考。

　　赋予外来人员子女在居住地接受义务教育且高考，只是政府提出纠正户籍不公，推进基本公共服务均等化、实现“人的城镇化”的一个方面。

　　6月14日，中央农村工作领导小组副组长陈锡文在2014中国农业发展论坛时透露，国务院将很快推出关于户籍制度改革的决定，着力解决进城农民和农业转移人口真正入城镇的问题。

　　事实上，6月6日的中央全面深化改革领导小组第三次会议已经审议了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。

　　习近平在会议上说，推进人的城镇化重要的环节在户籍制度，加快户籍制度改革，是涉及亿万农业转移人口的一项重大举措。他说，总的政策要求是全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

　　广东作为全国外来人口第一大省，近期提出的数项户籍改革举措比这一政策要求走得更远。

　　6月15日，广东省召开城镇化会议提出，到2020年，广东常住人口城镇化率要提高到73%，户籍人口城镇化率达到56%，要实现不少于600万本省和700万外省农业转移人口及其他常住人口落户城镇。而特大城市深圳，正在就居住证制度进行全国首份立法，将外来常住人口的“准市民”待遇固化，探索在无法颠覆城乡户籍二元分立的现实情况中，外来人口渐进市民化之路。

　　根据官方公开资料测算，如果按未来7年推动1300万人落户的话，广东农业转移人口市民化一次性成本将高达1.7万亿，每年新增的公共服务成本高达122亿。

　　实际上，推进农业转移人口市民化的难点也正在于地方政府要承担更多的公共财政支出。

　　广东省委常委、常务副省长徐少华透露，广东省委深化改革领导小组已将建立农业转移人口市民化成本分担机制作为重点研究课题，正在组织省发改委、财政厅、人社厅等部门共同开展专题研究。

　　深圳的外来人口渐进市民化之路

　　6月25日，《深圳经济特区居住证条例（草案）》（下称《条例》）提请深圳人大常委会审议。牵头起草这一条例的深圳市人大常委会内务司法工作委员会副主任刘曙光告诉21世纪经济报道记者，《条例》最快有望今年十月正式出台。

　　这一立法试图做出的突破是，将居住证的职能从加强外来人口管理，更多地转向提供公共服务。也就是说，居住证要成为“准户籍”，是在深常住人口享受公共服务的凭证。

　　30年前，改革开放前沿的深圳，首创“暂住证”。今天的深圳人难以想象的是，在收容遣送制度的阴影下，当年闯深圳的外地人甚至出门买菜都要带好暂住证。而且，在2002年6月之前，一张暂住证一年还要缴纳300元的管理费。

　　2003年收容遣送制度取消，暂住证制度的强制性随即失去法律依托。2008年，深圳彻底告别暂住证时代，开始发放带有一定公共服务含义的居住证。

　　彼时，深圳以政府令的形式颁布了《深圳市居住证暂行办法》。在刘曙光看来，这部由公安部门主导制定的政府规章，依旧更多地强调人口管理，且由于办证门槛低，其中涉及的一些公共服务待遇实际上被虚置。

　　十八届三中全会之后，创新人口管理，加快户籍制度改革，推进基本公共服务均等化成为社会共识。“推进居住证制度是深化户籍制度改革的重要内容。”深圳人大常委会内务司法工作委员会主任傅伦博说。

　　对于深圳这样特大城市来说，以居住证为切口，逐步推进基本公共服务均等化也是现实选择。据深圳市公安局统计，截至2013年底，深圳户籍人口仅有325.5万，非深户籍人口已达1505.08万，是中国外来人口最多的城市。

　　将居住证作为享受阶梯式公共服务凭证，深圳首先考虑的是要将居住证的人口管理职能尽量剥离出去。

　　与正在实施的居住证制度不同的是，深圳此次立法将居住登记和居住证发放分离。当前的制度安排下，深圳的外来人口，在进行居住登记的同时，要么领取十年有效期的长期居住证，要么领取短期的临时居住证；但今后，深圳的外来人口虽然依然要进行居住登记，但居住证是在符合一定条件下，由外来人口自主申领。

　　办理的条件初步被定为：一是在深圳有合法稳定居所（含租赁），并在申领之日前一年办理了居住登记；二是在深圳有合法稳定职业，并在申请之日前参加深圳社会保险满十二个月或者前两年累计满十八个月。

　　这样的门槛比上海去年出台的《上海市居住证管理办法》以及国务院法制办正在起草的《居住证管理办法（草案）》要高。据刘曙光介绍，这两份文件中，办理居住证的条件都设定为有合法稳定居所、合法稳定职业满6个月。

　　在刘曙光看来，大幅提高居住证办理门槛是为了切实落实居住证的“含金量”。而这也是深圳这次立法的重头戏。

　　条例草案中将居住证待遇分为三个层级。第一层是持证者都可享受的十多项基本公共服务。其中包括未成年子女幼儿园补贴、上学，申领驾照、护照以及来往港澳、台湾通行证，还有社工服务、就业辅导培训以及执业技能培训补贴等十多项。

　　刘曙光说，实际上，这部分待遇中还应该包括社会保险、劳动就业、基本公共卫生、计划生育以及法律援助等，但由于在这些领域深圳已经实现了户籍人口与非户籍人口全覆盖，所以在条例草案中，并没有列明。

　　但在这次审议中，深圳人大常委会庄创裕委员认为，要让每个外来人员看得懂，这些权益恰恰要列在法规里面。

　　第二层是附加条件待遇。如果持证人符合居住年限、就业年限、社保参保年限等条件的，除了享受第一层基本公共服务外，子女还可以在深圳参加中考、高考、申请公共租赁住房或者租房补贴、困难救助等。

　　这里头申请公共租赁住房或者租赁补贴可谓是最具“含金量”的政策。

　　与许多在深圳的普通外来务工家庭类似，前文所述的出租车司机邵师傅一家一直居住在城中村，“一房一厅每月租金大概1000元，仅仅是附近小区房的一半，甚至是1/3。”邵师傅告诉21世纪经济报道记者，但是现在深圳大规模进行城中村拆迁改造，“如果到时候没有便宜房子住，我们肯定呆不下去了。”

　　但是究竟什么样的持证人可以享受公租房待遇？在条例草案中，立法者把制定资格标准的权力交给了政府。“我们设想，政府到时候可以根据自己财力状况、公租房的建设情况和需要公租房的家庭数量，来灵活设定持证年限等条件。”刘曙光说，“这一条能写进来，我们觉得已经挺不容易了。”

　　如此安排，对于翘首盼望低成本居住空间的万千深圳外来务工者家庭来说，依然有“画饼”之嫌。“深圳外来工这么多，猴年马月才能轮上我们啊。不过有总比没有强。”邵师傅说。

　　不过，深圳近年按照中央要求，正在着力加大保障性住房投入。此次跟居住证条例同时提交人大常委会审议的还有一份《2014年本级财政预算调整报告》。这份报告提出，由于积极争取，深圳获准发行42亿元地方政府债券，其中28.9亿元拟用于保障性住房建设，预计能够提供11000余套市级保障性住房。

　　第三层待遇是持证人达到一定的条件后，可以申请入户直接转为深圳户籍居民，而不愿意入户的，则可完全享有与深圳户籍居民同等的公共服务。

　　总的说来，此次立法，深圳希望以居住证为载体，结束相当长一段时间内对于非户籍人口提供公共服务的无序状态，试图为非户籍在深人士画出一张清晰的公共服务图谱，同时建立公平有序落户的阶梯式政策通道。

　　广东研究建立农业转移人口市民化成本分担机制

　　在国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆看来，对原农业人口打开城市大门，需要户籍改革和公共服务全覆盖同步推进，也就是落户式市民化和普惠式市民化并举。前文中深圳所做的尝试无疑属于后者，而广东省层面，也正在着手推行落户式市民化，以及省级统筹的农业转移人口市民化成本分担机制。

　　虽然珠三角地区是全国经济最为发达的地区之一，广东省的经济体量也多年蝉联全国第一，但广东区域内部不协调问题突出。长期以来粤东西北地区人均收入低于全国平均水平，城镇化水平相应也与珠三角地区、乃至全国平均有较大差距。

　　广东省城镇化发展“十二五”规划披露，截至2010年底，珠江三角洲地区城镇化率达82.72％，而粤东、粤西、粤北地区的城镇化率分别为57.71％、37.67％、44.29％。

　　另一方面，广东作为农业转移人口第一大省，面临着农业转移人口市民化的重大压力。数据显示，截至2013年底，广东省异地务工人员约2700万，其中省内1040万人，省外1660万人。

　　用广东省政协党组副书记、副主席梁伟发的话说，推进农业转移人口市民化，题目大，涉及面广，难度也大，但广东必须回答好这个问题。

　　6月15日，广东省召开城镇化会议提出，到2020年，广东常住人口城镇化率要提高到73%，户籍人口城镇化率达到56%，要实现不少于600万本省和700万外省农业转移人口及其他常住人口落户城镇。

　　7年1300万，这是加速“进城”的节奏。自2010年，广东率先积分入户以来，截至2013年底，仅有约60.2万人通过这一通道落户广东。

　　为实现这一目标，广东提出三个全面放开：全面放开本科以上学历毕业生落户限制；全面放开除广州、深圳以外城镇外来务工人员直系亲属随迁限制和职业技术院校毕业生落户限制，以及全面放开除广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山以外的中小城市及建制镇落户限制。

　　在最近一次广东省政协组织的、就农业转移人口市民化的专题议政会上，广东省委常委、常务副省长徐少华透露，广东下一步将对在广东创业的“个体户”给予户籍制度上的支持。

　　为了应对新型城镇化下广东农业转移人口如何市民化这一问题，广东省政协成立了专题调研组进行调研。调研组认为，目前广东农业转移人口市民化面临的主要问题首先是一些地方政府思想认识上的不足。

　　21世纪经济报道获得的这份政协调研报告显示，调研组发现，一些地方政府还抱有“要人手不要人口”的思路，将与农业转移人口的关系简化为“劳务关系”，对吸引人力资源以支撑长远发展重要性认识不足。除此之外，还有个别地方政府被动观望，等待中央的“顶层设计”与配套政策。

　　但无法回避的是，推进农业转移人口市民化的难点在于地方政府要承担更多的公共财政支出。

　　以最为紧要的教育为例。广东省曾做过测算，2011年全省跨县（市、区）流动的非户籍学生达到339万人，如果将这些非户籍学生入读公办学校的比例由目前的25%提高至75%，则需要新增公办学位78万个，为此需要投资203.5亿元用于新建学校的征地、校舍和教学仪器设备，每年还要支出173.3亿元用于公用经费补助、教师工资福利。

　　为此，上述调研组建议，接下来要加大省级财政统筹力度，改变主要以户籍人口为依据的资金经费划拨方式，加大以常住人口划拔经费系数比例，提高省级财政统筹和转移支付力度。以中小学生的学籍信息为基础，在广东省范围内实现教育补贴经费“钱随人走”，提高对接纳随迁子女就读学校的资金补贴。

　　这一建议与广东省高层愿景一致。徐少华在上述会议上透露，广东省委深化改革领导小组已将建立农业转移人口市民化成本分担机制作为重点研究课题，正在组织省发改委、财政厅、人社厅等部门共同开展专题研究。

　　下一步，广东省财政厅将会同省直有关部门和市县财政部门，加强对广东省承担的非户籍常住人口公共服务支出预算，在测算的基础上积极向财政部反映，争取财政部转移支付支持。同时进一步完善对市县转移支付机制，在转移支付测算中充分考虑非户籍常住人口因素，逐步建立与市民化挂钩的省以下转移支付制度。

　　此外，徐少华表示，下一步还将逐步放开健康教育、疾病防控、预防接种等公共服务项目的户籍限制，鼓励农业转移就业人口参加职工基本医疗保险，实现流动就业人员基本养老保险关系省内、省际顺畅转移接续和城乡养老保险制度间的顺畅衔接。

　　另外，广东还将建立不分户籍、不分经济类型和用工形式的失业保险制度，并把农业转移人口纳入城镇住房保障和公积金制度覆盖范围，采用公租房、租赁补贴等多种方式改善异地务工人员居住条件，在异地务工人员较多的产业园区集中配套建设单元型或宿舍型公租房。将城中村和棚户区改造和保障房建设结合起来，探索将经过整治的城中村住宅规范化纳入住房保障体系。

　　不容忽略的农业转移人口市民化红利

　　无论是哪种模式的市民化，推进的关键在于成本分担机制的建立。

　　徐少华透露，广东农业转移人口市民化人均成本包括一次性成本13.41万元，每年公共服务成本6581元。而预计2013至2020年，广东基本公共服务领域的财政资金将超过3万亿元，年均增长约12.5%，年均新增投入达450亿元。

　　21世纪经济报道记者按此推断，如果按未来7年推动1300万人落户的话，一次性成本将高达1.7万亿（13.14万元），每年公共服务成本6581元。而预计2013至2020年，广东基本公共服务领域的财政资金将超过3万亿元，年均增长约12.5%，年均新增投入达450亿元。

    21世纪经济报道记者按此推断，如果按未来7年推动1300万人落户的话，一次性成本将高达1.7万亿（13.14万×1300万），每年新增的公共服务成本高达122亿（1300/7万人×6581元），占广东年新增投入近1/3。

    国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆在接受21世纪经济报道记者采访时指出，在现行财政和事权划分体制下，农民工市民化产生的各种社会成本，主要靠输入地城市政府自行消化。这使城市政府承受较大财政支出压力，这是城市政府不愿向农民工开放户籍的根本原因。

    尽管近年，针对一些地方反映的突出问题，中央财政开始分担部分责任。例如，中央财政从2008年秋季学期起，安排奖励资金专项用于接收农民工子女的城市义务教育阶段学校补充公用经费和改善办学条件。“但截至目前，农民工进城的各种社会成本绝大部分仍要靠地方承担。”叶兴庆说。

    他建议，上级政府在衡量输入地人均财力时，应将全部常住人口作为基数，并充分考虑提供公共服务成本较高的因素。“可以借鉴中央财政对输入地解决农民工随迁子女接受义务教育的奖励办法，建立与实际服务人口相匹配的公共财政转移支付制度，调动输入地接纳外来人口的积极性。”

    但与此同时，多位专家都表示，地方政府不应该过分强调成本，而更应该看到推进农业转移人口市民化不仅是维护社会公平、稳定的政治选择，其本身也能释放出诸多红利。

    以劳动力市场为例。根据经济学家樊纲带领的深圳综合开发研究院所做的研究，对于广东这样的用工大省来说，解决好农业转移人口市民化问题，很大程度上或许可以破解近年越演越烈的“民工荒”悖论。

    近两年农民工资平均以10%以上的速度增长，一些地方已到“刘易斯拐点”，过剩农业过剩劳动力已经用完的结论不绝于耳。

    但樊纲及其研究团队认为，中国目前的情况与刘易斯拐点的基本条件不符。“中国农民的收入，平均说来还不到‘农民工’的工资收入的50%-60%，中国农民的人数还远远没有减少到人均收入与非农产业工资相等的地步。”樊纲此前对21世纪经济报道记者说。

    樊纲认为，问题在于，由于城市不为农业转移人口提供社会保障和福利，使得他们无法在城市定居而过早退出城市劳动力供给市场而回到农村。特别是在沿海地区，这是导致“民工荒”的一个重要原因。

    在《农民工早退：理论、实证与政策》一书中，樊纲等人发现，无论从全国与城市、乡村及外出劳动力各类不同年龄结构的横向对比，或是从外出劳动力自身不同年龄结构的纵向对比，均表明农民工40岁左右就逐步退出城市劳动力市场，这不仅导致城市劳动力短缺，也导致熟练老工人的匮乏。

    针对这样的问题，樊纲等人提出解决办法就是渐进市民化。在路线图上，樊纲主张先解决占大头的跨区（省）、外出打工年龄超过10年以上以及“农二代”的市民化问题；在操作策略上，不要求一下子与所在地城市居民平齐，当然也不能以农民工放弃土地等原有的农村“保障”挂钩。

    然而，盘活农村承包地、宅基地，让愿意进城的农民带着财产进城却是各方希望看到的。对进城农民来说，这意味着他们可以拥有更多可以支配的收入，而不仅仅是“只有劳动力资本，艰难生存”。广东省城乡规划设计研究院总规划师马向明说。

    对于城市来说，大批携带着更多财产性收入的外来务工者市民化后，也意味着巨大消费能力的释放。

    不仅如此，在华南农业大学经济管理学院院长罗必良看来，这还意味着农民还有了创业型转移的可能。“农民将不仅是劳动者，还有可能成为投资股东，这将给整个社会的资本结构带来很大的变化，也将是未来经济的增长点。”

    叶兴庆认为，实现这一目标的前提是赋予农民更多的财产权利。在扩大农民土地承包经营权能方面，当下要做的是，一方面明确抵押、担保、入股的客体是经营权，另一方面继续大力推行确权登记颁证。

    宅基地不能流转导致附着在其上的农民住宅价值不能得到充分体现也是需要破解的问题。“大量空心屋不断增多，大量房屋闲置，非常可惜。”叶兴庆说。