“我买的房子有5年了，房屋产权证拿到手好多年了，但是土地使用证却迟迟拿不到手。”四川省广元市旺苍县东河镇居民秋宏为此一直奔波。像她这样，因土地问题没有办好手续买房子的，在旺苍县还有很多，他们大多数人买的是县城周边的房子，这些房子从严格意义上来说，都是手续不全的小产权房。

    秋宏考虑到今后没有产权或者手续不全的房子，可能面临很多问题，因此她想趁早完善房屋手续。为此，她曾多次向当地房管部门、国土部门咨询过，但得到的答案并不理想，要么说可以补办，但要交一大笔土地出让金；要么干脆回应说办不了。

    因土地问题引发的问题何止这些，与此相关的咨询也越来越多。于是，征地制度改革被列为国土部今年的首要工作，但改革的难度依然存在。其中，最为突出的问题是如何提高征地补偿标准及突破现有法律的障碍。

    本报记者采访国土部获悉，在完善改革土地制度的过程中，国土部门已形成关于改革完善土地管理制度的框架建议，但与补偿相关的争议还尚未达成一致，而这也是困扰各方的难题。

    征地补偿标准难定

    虽然多个地方开始酝酿提高征地补偿标准，但与广大市民的期待尚有差距。

    “在探索建立城乡统一的建设用地市场方面，如何有序推进试点工作，各方首先需要面对的问题就是提高征地补偿标准。”国务院发展研究中心农村部研究员刘守英认为。

    在这一问题上，海南省的土改正在试着给出一个答案。据悉，海南省率先提出了按照“先行试点、分步实施”的思路，以撬开农地入市的大门。“要坚持农村土地集体所有权，稳定农村土地承包权，其中的一项重要举措就是提高征地补偿标准。”2月10日，海南省国土厅厅长陈健春首度公开表示，改革征地制度必须完善补偿机制，切实维护被征地农民的合法权益。

    言及集体土地补偿标准，陈健春坦言，海南省现行的补偿标准是2009年制定的，已经不再适用。“现在，海南省已经有一些市县提高了征地补偿标准，3月前全省都会调整到位。”陈健春说，在今年3月前将出台新的征地补偿标准。

    在土地改革中，征地补偿难题由来已久。“现在，公开酝酿提高征地补偿的省份并不多。”在刘守英看来，这涉及如何分配利益的问题。比如在安徽农地入市的试点中，宅基地退出也遭遇补偿难题，且当地出台的措施，并不令当地农民十分满意。

    “这涉及到市场资源的重新配置，伤及既有的利益格局。”北京大学法学院教授姜明安告诉记者，在现有的法律框架下，农地转为建设用地，农民获得的赔偿不足。“农民要获得更多的经济补偿，还应成为农地入市的交易主体，自愿参与其中。”姜明安说，解决好补偿相关的征地制度改革，农地市场化后农民的权益才会得到保证。

    中国房地产学会副会长陈国强则表示，在《土地管理法》未修订前，首先要防止地方政府任意扩大征地范围。“因为不论是在《土地管理法》还是在《宪法》中，均没有对公共利益的土地事项做明确列举，这是问题的实质。”陈国强说，这是导致征地的补偿标准至今尚未达成一致的根本原因。

    “土地无论国有私有，都应同地同权同价。”中国土地学会副理事长黄小虎表示，农地入市是未来的方向，要真正落实好并不容易。“过去10年，一直酝酿的农地入市的全国性改革文件至今尚未面市。”黄小虎认为，各地以地生财，如果允许农地自己入市，这个问题如何解决，至今官方尚无说法。

    农地改革位列首位

    新年刚过，负责土地宏调的国土部便开始落实“土地改革”具体工作，包括起草备受外界关注的“农地入市”指导意见。

    “此前多是说说而已，但现在需要的是把这个难啃的骨头啃了。”国土部一位内部人士2月11日向本报记者证实，今年国土部首推农地改革，研究起草“农地入市”的文件，被提上国土部工作的重要议程。

    这不是空穴来风。“中央已经明确深化国土资源领域改革的方向，要引导和规范集体经营性建设用地入市。”国土部副部长徐德明在年初召开“2014年全国国土资源工作会”上如是透露。徐德明说，国土部要选好试点，积极稳妥地推进重点领域改革。而在徐德明的阐述中，重点领域的重要一部分就是“农地”。

    “这表明农地入市拉开帷幕。”上述国土部人士说，要规范农地入市，首先要研究出台农地入市的“出让、租赁、入股”的具体措施。记者查阅国土部部长和相关文件显示，农地改革内容涉及三大部分，即深化农村土地制度改革、完善农村宅基地管理制度、引导和规范集体经营性建设用地入市。

    在规范农地入市上，徐德明的表态让人记忆犹新。他说，国土部为此明确了“修法立法”的几大主题：一是要加强与全国人大法工委、国务院法制办的协调配合，做好《土地管理法》的修改；二是研究起草不动产登记、集体土地征收、集体建设用地流转、国家土地督察等行政法规。

    而记者采访获悉，自去年9月开始，国土部内部便成立专题研究小组，谋划土地管理制度改革方向。有媒体随后称，国土部门已形成关于改革完善土地管理制度的框架建议，在完善改革土地制度的过程中，与补偿相关的征地制度改革是最大难题。

    “新一轮土地改革的核心，是如何打破土地二元结构限制。”北京市京鼎律师事务所律师杜兆勇说。据他介绍，根据我国现行土地管理法，土地所有权归属分两类：一是全民所有制，即国有土地；二是劳动群众集体所有制，主要指农村集体土地。

    “除重新修订《土地管理法》外，还需要立即制定《农村集体土地征收补偿条例》、《集体经营性建设用地流转指导意见》等。”杜兆勇认为，未来农地征补过程中，农民不仅有望获得较高的补偿收益，还可以逐步成为农地入市的交易主体。“没有法律的约束，恐怕是不现实的。”杜兆勇说。

    杜兆勇还认为，目前既要制度创新推动农村土地资源的流转，又要给农民公共政策阳光。杜兆勇提供的材料显示，农地改革的难点在于，实际上农民主体地位被架空，政府和农民之间价格谈不拢，往往引发剧烈的社会冲突，农民意见很大。“不管是否出于公共利益需要征收土地，如果敢于给农民主体地位，那么农民土地征收会是多赢的结局，反之亦然。”杜兆勇说，土地改革方向有了，但具体的尺度很难拿捏。

    而其他部委也在今年的工作会上慷慨陈辞，如将征地制度改革列为国土部、农业部等部门2014年改革工作的重点内容。黄小虎表示，从中央到部委的表态看，土改的基调是以稳健为主，较为一致的观点是，要警惕农民权益边缘化。

    在土改上，一号文件的表述还是相对“保守”。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在解读一号文件时强调，土地制度改革“要守住底线，试点先行”。