上周，国务院法制办在官网上将社会救助暂行办法征求意见稿全文公布，征求公众意见。虽然冠以暂行办法，但这意味着一部统一的社会救助立法终于迈出了实质性的一步。

　　尽管迈出这一步百般曲折不易，不过通览整部草案，亮点不多，其明显的依附户籍制度下的救助模式恐怕在户籍制度改革的背景下，忽略了数亿流动人口，不但难以形成统一的福利救助体系，更可能加剧户籍改革的难度。

　　从征求意见稿可以看出，最低生活保障、特困人员供养、教育救助三类救助明确规定只能向户籍地政府申请，医疗救助和住房救助虽然没有关于户籍的直接表述，但根据草案规定，这两类救助的对象范围主要是属于最低生活保障、特困人员的范围，实际上这两类救助仍然以户籍为前提。

　　根据2011年发布的第六次全国人口普查结果，中国流动人口总量已达2.61亿，这个数字仍然在增长。

　　在中国迅速发展的阶段，人口大规模流动仍会持续相当长的时间，而滞后的户籍改革之所以难以突破，根本原因在于长期以来各种社会福利是附着在户籍上，社会福利制度不统一，户籍改革必定难以推进。

　　社会救助是社会福利制度的一部分，沿袭救助与户籍捆绑的制度模式，庞大的流动人口中那些需要社会救助的群体将难以避免成为制度“照顾”不到的部分。

　　比如此前公众关注的“井中人”，从目前的草案看，他们除非回到户籍地，否则无法享受救助。这样的结果是无法实现此前国务院常务会议提出的社会救助使特困人员不为饥寒所迫、大病所困、失业所忧的目标。

　　社会救助和户籍捆绑，是为了强化被救助者户籍地的政府责任，同时避免流动人口流入地政府，特别是大中城市带来财政压力，结果却可能使流动人口中的最困难者失去救助机会。这在中国各地经济社会发展差异大的现实下，貌似无可厚非，其实不然。

　　事实上，流动人口在政府公共服务上一直处于户籍地和流入地都不愿意管的境地，根本在于利益冲突，两地政府都不愿意为这个群体的服务支付成本。

　　这个问题恐怕只能由中央政府解决，无论人在哪里，其均为一国国民，最困难者理应受到基本保障。在目前的财政体制下，中央财政集中的收入越来越多，中央政府应划定最困难者所需保障的普遍底线，承担一部分，剩下的由最困难者所在地政府负担，共同解决流动人口中最困难者的托底保障问题。