城市化网讯  中国国际城市化发展战略研究委员会荣誉顾问、中国城市规划设计研究院原院长、中国工程院院士邹德慈日前在接受《瞭望东方周刊》采访时强调，不要把新型城镇化作为一种借口和口号。

    大型中心城市与周边地区的相互影响

    记者：说到城镇化问题，中国最好的榜样恐怕就是京津冀、长三角、珠三角这三大城市圈，您如何评价这三个区域？

    邹德慈：京津冀、长三角、珠三角是我国规模最大、位置最重要的三个城镇群。其中，无论是地域范围，还是所包含的城市、人口数量，长三角是最大的一个。总的来说，长三角城镇群既包括常规意义上的上海、江苏、浙江，也包括后来增加的安徽。

    目前，从中央到地方以及整个社会都非常看重这三个大的城镇群。这三个城镇群以4%的国土面积，集聚了全国22.8%的总人口和37.5%的经济总量，人们就断定城镇群的发展形式较好。可是，三大城镇群较大的规模与效益，也说明现在全国城镇的空间分布不均匀。这三个城镇群各具特点。比如，珠三角面积比长三角小很多，珠三角最核心的部分只有1万平方公里左右，所谓“大珠三角”也只有4万平方公里左右，而长三角则有十几万平方公里的面积。所以，珠三角发展中要非常注意土地面积、人口数量等尺度的问题，而一般人思考问题，常常离开尺度。

    珠三角还有一个重要特点，就是紧连港澳。考虑珠三角城镇群问题，一定要把港澳囊括进来。要正视香港的带动作用。这是珠三角与长三角、京津冀的不同之处，也是珠三角的特点，是珠三角的优势。

    记者：在这三个区域内，中心城市对周边的影响是什么样的？

    邹德慈：在京津冀地区，北京、天津之间有一定的辐射和吸引，但没有充分发挥优势互补。京津距离较近，但两个城市的职能、在国家的地位上有很大差异。北京是国家的首都，是全国政治中心的地位毋庸置疑，同时也是科技、文化中心和国际交流中心。天津是北方重要的沿海通商口岸，是国际港口城市、北方经济中心。但在发展过程中，天津与北京有一定的竞争和矛盾。

    河北，各方面都在为北京、天津服务，产生着一种“虹吸”作用，长期以来不能得到很好的发展。近几年，河北在自己的发展战略中，已经认识到如何更好地处理与京津的关系，现在尽量利用北京，着力发展环首都经济圈。从北面的张家口，到东面的唐山、秦皇岛、廊坊“北三县”之称的三河、大厂、香河，一直到北京南面的固安、涿州等地，都在尽量利用北京给予的区位优势发展自己的经济。

   同样，长三角地区的辐射范围也在不断扩大，除了江苏、浙江，还延伸到安徽省的皖江经济带。

    珠三角是以广州为龙头，连接香港、澳门，辐射两广、海南。不过，紧邻广州的东莞、佛山等地很好地发展起来了，但是粤北、粤西等地还没有得到很好的发展。

    我们要正确认识到，现在城镇群对周边的辐射影响也有“虹吸”作用，抑制周边地区的发展，甚至更为复杂的互动影响关系，尤其是大城市对周边的影响。比如，全国经济发展水平位于前50位的城市，它们对周边地区的辐射影响各不相同，有些是起积极带动作用，有些则是抑制了周边的发展。要具体问题具体分析。

    城镇群发展存在体制性障碍

    记者：说到中心城市对周边的负面影响，恐怕京津冀地区是非常典型的例子，您对这个区域的一体化发展有何建议？

    邹德慈：首先，加强生态环境综合治理，进一步提升京津冀城镇群参与国际竞争能力，强化其对周边区域和“三北”地区的辐射带动作用，以自主创新和经济结构调整引领国家发展方式转型，是当前的重要任务。同时，要认识到中心城市过度集聚、区域一体化程度不足、生态环境恶化，是制约京津冀与其他地区联动发展的突出问题。

    我们要以首都新机场建设为契机，打造京津冀产业协作区，启动首都经济圈建设；严格控制北京建设用地增长边界，逐步引导首都职能区域化，强化首都南部地区发展，构筑面向区域的空间格局。继续强化天津滨海新区的产业引领作用，依托“双城双港”空间格局，构建辐射带动内陆地区发展的产业体系和交通运输体系。加快河北环京津区域城镇发展，积极参与区域产业分工，整体上形成首都经济圈一体化发展的产业分工体系。

    要推进区域性基础设施建设。在京津外围地区特别是首都机场、新机场地区构建大型综合交通枢纽，打造面向区域的多交通方式紧密衔接的综合节点。推动城镇群、都市区内部轨道设施建设，完善一体化发展的设施支撑。并且，还要做好区域生态共育、环境共建。统筹考虑区域对水资源的不同保障需求，共建区域性调蓄水库等重大设施。逐步完善区域生态保障，合理构建补偿机制，实现生态脆弱地区的资源共同保护与生态条件改善。重点健全北京与河北、内蒙古等地区的区域生态保育补偿机制，构筑首都经济圈生态安全格局，并加强对环首都贫困地区的发展扶持，提升欠发达地区发展水平。

    记者：在三大城市圈以外，近年来成渝城镇群、长江中游城镇群等都得到了很大关注，对于所有这些重要的城镇群，您认为它们下一步发展的障碍是什么？

    邹德慈：把四川、重庆合成一个“成渝城镇群”，显然看到了二者之间千丝万缕的联系。但是，现在看来，成渝城镇群的发展还有不小的障碍，主要是在行政体制上割裂，两省市不能协同发展。

    另外，还有其他壁垒需要突破，比如人的因素，领导的因素。双方的领导者作为决策者，对自己省区的发展起着不可忽视的作用。

    成渝、长江中游城镇群，包括三大城市圈，都是按照经济、交通、社会联系，基本打破了原有的行政分割。比如京津冀地区的燕郊紧邻北京，一条潮白河把北京、河北分开，由于行政体制的不同，在发展过程中产生了极大的影响，尤为明显的体现在房价上，燕郊的房价与北京有很大的落差。这种行政体制上的割裂问题是一个共性的问题，需要从国家层面协调。

    我认为，城镇群当前的发展，需要统一的协调机制，只有较好的协调机制，才能解决城镇群内部各城市、区域之间的协作与联系，发挥它们的优势，避免出现恶性竞争与矛盾。

    目前来看，还没有形成较好的协调机制。跨省的区域协调必须由国家出面。譬如，珠三角虽然都在广东省，但国家也要把港澳包含在珠三角城市群里面，这是广东省不能协调的。

    只要大家形成共识，不同区域之间的行政割裂问题是可以协调的。关键是需要一个机制。如何解决这个问题，目前还不明朗。

    当前的新型城镇化已经提到国家层面高度。说到底，需要有一个具有统一协调能力的机构，要协调不同群体间的利益关系。我相信中央已认识到了这些问题，也会逐步解决。

    当前，对于城镇群、区域一体化发展来讲，快速发展的高铁交通是一个非常有利的事情。

    不能都追赶大城市

    记者：三大城市圈，加上成渝、长江中游，您对这五大核心城镇群这一步发展有何建议？

    邹德慈：五大核心城镇群，是我国参与国际竞争和分工的核心区域，是引领全国社会经济发展的龙头，是最重要的人口和经济密集区，当前核心任务是率先转变经济发展方式，调整优化经济结构，提升参与全球分工与竞争的能力。

    若想取得进一步的发展，必须推进“巨型城市”---一般是指人口规模超过800万至1000万的特大城市---的职能提升和空间格局优化，强化上海、北京、天津、重庆、广州、武汉等城市的国际化职能发展，提升其在世界城市体系中的地位。构建面向区域的开放性空间布局，推动中心城市的功能和人口疏解，避免过度集聚发展导致的“城市病”。

    需要建立城镇群内部协调机制，加强区域内城市产业协作，促进公共服务均等化，缩小城镇群内部差距，推进区域一体化发展，进而提高区域的整体竞争力。

    应该积极探索这类地区农村集体土地流转制度，减少工矿建设空间和农村生活空间，适当扩大服务业、交通、城市居住、公共设施空间，扩大绿色生态空间。控制城市蔓延扩张、工业遍地开花和开发区过度分散，促进城市集约紧凑发展。

    要按照省内外进城务工人员市民化平等原则，积极推进城镇群地区进城务工人员的市民化，尽量避免发生进城务工人员区域歧视现象。

    此外，应该建立以生态环境为核心的城镇群生态保护机制，具体包括制定区域生态安全体系的管理法规，建立区域排放总量控制与市场交易机制，建立排污权交易市场，利用市场机制完善平等和高效的区域生态补偿机制。

    记者：在上述五大城市圈之外，您如何判断其他中型城市发展的前景？

    邹德慈：这次我们提出了“5611”的重要城镇化地区空间布局规划，就是按照国家发展战略的需要和区域协调发展的要求，优化提升珠三角、长三角、京津冀、成渝、长江中游等5个大核心城镇群，积极发展海峡西岸、海南、天山北坡、哈长、滇中、藏中南等6个战略支点地区，重点培育山东半岛、辽中南、中原关中—天水、北部湾、黔中、太原、呼包鄂榆、宁夏沿黄、兰州—西宁、淮海等11个城镇化重点地区。

    在5大城镇群之外，要积极发展这6个战略支点地区。当前我国已成为众多国家和地区重要的贸易伙伴和外来投资国，在全球经济治理中的角色经历了从被动到主动、从外围到核心、从配合讨论到参与决策的重大变化，对构建国际政治经济新秩序正发挥着越来越重要的作用。

    城镇化空间布局应在维护国家安全和稳定的前提下，以门户中心城市及周边地区为引领，加快国家沿海沿边等地区开发开放，积极开展跨界和跨境合作，提升国家的对外开放水平，统筹双边、多边、次区域开放合作，推动同周边国家互联互通，完善互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型体系。

    另外，还要重点培育11个区域城镇化重点地区。以资源环境承载能力为前提，以推进新型工业化、城镇化集聚发展为重点，增强产业集聚能力和人口吸引能力，强化其对于各省区城镇化、工业化发展的带动作用。

    但是，我们需要转变观念，不要认为城市发展的目标就是追赶大城市，这种老的观念是错误的。城市是否重要在于它的职能，而不是大小。譬如昆明，它只是中国西南地区的一个重要中心城市，它没有必要去追赶上海、广州，没必要和上海、广州比大小。

    再如新疆边境城镇阿拉山口，它只是我国西部重要的边境口岸城镇，没必要追赶其他大城市，它的职能就是在西部连接中亚的中转枢纽，没有其他的经济职能。

    所谓的“5611”也不是固定不变的，只是目前在国家城镇化大的构架下，形成“5611”这个局面。同时，在“5611”的大格局中，不要简单地相互攀比，这会造成负面作用，地方城市领导人要摆正心态。

    城市巨型化倾向值得警惕

    记者：我们再回过头说这些中心城市，您觉得它们在下一步发展中是否存在严峻挑战？

    邹德慈：在接下来的大城市与特大城市发展规划中，要以增强国际竞争力为目标，构建国家中心城市体系。

    大城市和特大城市发展迅速，是当前我国参与国际竞争，引领城镇化、工业化发展的核心载体，但城市巨型化的倾向值得警惕。以4个直辖市、重要省会城市和副省级市为代表，一些中心城市正在朝向巨型城市发展，如果按照各地上报国务院批准的城市总体规划，到2020年我国城市人口超过1000万的城市则多达16个。

    城市的巨型化发展，往往伴随资源能源高度紧张、城市空间“摊大饼”蔓延、交通拥堵、大气污染严重、宜居水平低下、社会矛盾紧张等突出问题，需要从政府的角度加以规划引导和调控，加快发展转型，由全面吸引集聚资源转向区域协调与带动。

    要推动特大城市智能升级，调整和优化空间结构，培育国家中心城市体系。强化北京、天津、上海、广州、重庆、武汉等城市高端职能提升发展，建设国家中心城市，提升其在世界城市体系的地位，引领和组织国家城镇格局的有序变迁。

    同时，要严格控制建设用地增长边界，倒逼特大城市转型发展，避免城镇空间无序蔓延。划定现状存量建设用地更新，以城中村、城边村、棚户区、低效工业用地为重点，创新存量土地和集体建设用地更新改造模式，推动存量建设用地更新升级。

    现在主要问题在于，很多城市在编制自己的总体规划时比较主观，只考虑当前发展与增长，不考虑大局与未来。很多地方圈地修建新城，很少考虑土地、人口、资源、环境等问题。目前，交通堵塞、环境污染、水资源短缺等问题在城市发展中普遍存在。

    现在，地方政府搞“土地财政”，靠卖地的钱进行城市建设，卖地难以为继，就向银行借钱。现在，地方政府债务累积非常严重。这个问题在最近出台的改革政策中已看到逐步解决的前景。交通拥堵、环境污染等问题应该解决，不仅需要钱，也需要时间，只有这样，才可能彻底解决问题。

    现在，中央召开了城镇化工作会议，有些问题讲得已经非常明确，地方政府在城镇化方面的认识程度还远远不够。在新一轮的城镇化过程中，地方政府做规划时要和中央保持一致，较好地落实中央的决策。

    在我看来，最近不太健康的城市发展劲头依然存在。有的大城市，为了城市建设，向银行大量借款，高利息的巨额贷款达到惊人的地步。

    所以，中央提出来的新型城镇化方略，大家都需要好好学习，也包括我自己。要联系实际，好好学习领会。不要把新型城镇化作为一种借口和口号。