清华大学政治经济研究中心主任、中国国际城市化发展战略研究委员会专家委员 蔡继明

　　推进农业转移人口市民化。主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。要发展各具特色的城市产业体系，强化城市间专业化分工协作，增强中小城市产业承接能力。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序。
 
　　农民进城：就业转变与身份转变
　　截止2012年底我国按常住人口统计的城镇化率是52.57%，而按户籍人口统计的城镇化率只有35.29%，二者相差17个百分点，这就是说，有2亿多从农村转移出来的人口虽然被计算在城镇人口中但没有完全享受城市居民的福利和待遇。如果按照实际市民化程度计算，即对农民工的市民化程度打五折，我国真实的城镇化率大概只有42%左右，不仅远低于官方公布的数据，而且远低于世界平均水平以及和我国发展程度相当国家的水平，更低于日本、韩国和台湾地区的水平。所以，中央才特别强调“推进农业转移人口市民化”，当前的主要任务是解决已经转移到城镇就业的农民工落户问题。

　　显然，从农村转移到城市的人口长时间保留农民工的身份，处于一种“半城市化”的状态，不仅对我国工业化进程中劳动力的长期有效供给产生负面影响，如民工荒的常态化、熟练劳动力的短缺以及专业技术工人就业不稳定等，而且会在原有的城乡二元机构基础上造成城市中城镇户籍人口与非城镇户籍人口新的“二元结构”。 同时由于大量农民工不能真正实现市民化，他们的有效需求也会受到压抑，从而难以大幅度提高国内消费需求，阻碍我国经济发展方式的根本转变。

　　不仅如此，由于这些进城务工的农民长期与农村土地保留着割不断的联系，也不利于农村土地的流转，难以实现农地规模经营。如果及时将进城农民真正转变为城市人口，使他们在城市安居乐业，一方面会扩大务农家庭的土地经营规模，另一方面会使农村建设用地特别是宅基地相应减少。近年来我国随着城市化进程加快和城市空间高速扩展，农村建设用地不但没有下降反而增加，主要原因就是没有解决好进城务工农民的落户问题，他们把在城市挣的钱又带回到农村建房子。这样城乡两头挤占耕地，我国的18亿亩耕地红线和粮食安全的底线就很难保住了。

　　城市化进程包括两个转变，一是农民的就业从农业生产转向非农业生产，二是农民的身份转变为市民。我国目前2.6亿农民工绝大部分只是实现了就业的转变，由于没有城镇户籍，也就不能完全实现身份的转变，不能享受城镇居民的公共服务和社会保障。所以，我不赞成简单地取消农民工这个概念：农民工并非是一个主观的歧视性概念，而是一个现阶段恰如其分地反映进城务工农民真实社会属性的概念。当务之急不是取消农民工概念，而是转变农民工身份——由农民工真正转变为市民。

　　要实现上述双重转变，不仅需要消除就业、教育、住房、医疗、社会保障的体制制度障碍，而且需要农民工提升自身素质，以便能够进入更多行业和更高级的岗位，而不是简单地从事脏乱差、危险、拼体力的工作。农民工要融入城市生活、享受城市文明，自身的教育水平和文明素质也有待提高，和城市居民融为一体也需要一个过程。

　　中小企业能更多吸纳农民就业
　　就业是民生之本。加快城市化进程，就业是关键：农民只有首先实现就业的转变才谈得上身份的转变。按照全国城镇化发展规划，到2020年我国的城镇化率要达到60%，每年还要有一千万农民进城，7年就有7千万农民工。我国每年计划新增的就业岗位大都面向的是城镇户籍人口，而近年来我国每年仅毕业的大学生就六七百万人，还有从部队转业的军人，就业压力很大，为此必须大力发展中小企业。

　　中小企业创业成本低，就业门槛低，通常是劳动密集型产业。目前我国新增就业岗位的80%是由民营企业、中小企业提供的，国企吸纳就业的人数很有限。国家在财政税收和产业政策等相关领域应该更多地向中小企业倾斜。

　　另一方面，由于大城市、特大城市有比较发达的第二、第三产业，创业机会多，就业机会也多，城市基础设施比较完善，公共服务水平较高，农民工进城，首选的自然是这些特大城市和大中城市。当务之急是放开这些大中城市和特大城市的户籍限制，降低农民工进城落户的门槛，让外来人口与本地人口一样在住房、医疗、教育等方面享受同等待遇，逐步缩小城市常住人口与户籍人口之间的缺口。

　　优先发展大城市，特别要强调城市群的发展，在大城市周边聚集起星罗棋布的小城市和镇。随着城铁、动车、高速公路等交通设施的兴起，方圆一二百公里甚至三四百公里半小时能到达的经济圈内的中小城市都有很大的发展空间。

　　不宜笼统地提发展小城镇。要在19000多个建制镇中重点发展2000多个县所在的城关镇，偏远的小镇若没有特色产业、独特的自然风光、文化历史遗产等，就不具备承担人口转移的功能。
   
　　是否转为市民应尊重农民意愿
　　按照规划，到2020年我国要有1亿农民工及其家属转变为城镇居民。过去三年我们每年才转移农业人口800万人，今后7年意味着每年要转移农业人口1100多万人，与前三年相比，转移任务更加艰巨。所以，要分批分类有序转移，让条件成熟的先转移，比如在城市有稳定就业岗位、工作一定年限、有纳税记录等。

　　虽然农民进城大都是自愿的，但也不排除个别地方政府看中了分散居住的农民的宅基地，以新农村建设、旧村改造为名，以城镇户口为诱饵，诱使或强迫农民上楼。在城乡公共服务基本达到均等化的地方，农民权衡利弊：出于对农村生活的偏爱和对农村土地的留恋，不一定愿意进城。农民是否愿意上楼，是否愿意转变为市民，应该允许农民自行做出选择。