整合村庄、建立农村社区，这是山东省德州市推行“合村并居”改革的主要内容。两年来，这个农业大市中的改革吸引了不少人的目光。近期，德州公布了“合村并居”的最新数据：“六成村庄合并，减少4980个建制村，新建3339个社区性组织”。

对于旁观者而言，直接的改变是数据。对于改革的亲历者来说，变化却不止于此。

为什么合？“三高两难”成了道无形的坎

说到改革原因，农民爱讲故事：齐河县安头乡有个建制村叫冢子张，总共才156户643人，宅基地面积却有320亩，人均占地近半亩，村庄破烂，村道坎坷，胡同最窄处只有1.5米。“连拖拉机也过不去，得把东西卸下来，再拿小推车一点点倒腾进院。一次村里人结婚，正赶上下雨，小轿车陷进烂泥，是被拖拉机拽进村的。”村民张义豪苦笑着说。

两年前的德州，像冢子张这样的建制村比比皆是。

山东省人口9300多万，建制村却多达8万个，比邻近的河南和江苏分别多出3.2万个和6万个。德州市农业人口占全省6.4%，而建制村数量却达8319个，占全省10%，村均人口比全省少271人，500人以下的村4756个，占57%，最小的村仅29人。全市城镇化率为38%，比山东全省平均水平低10.3个百分点。

“看得见的坎好躲，看不见的坎难迈。”村庄数量多、规模小带来的“三高两难”被认为是制约农村发展的坎。

三高是什么？一是村级组织运转成本高，基层负担重。按每村年平均5000元计算，仅全市财政承担的村级工资费用就近4000万元。二是空心村比例高，土地浪费严重。全市农村人均居民点用地达257平方米，高出国家标准107平方米，空心村比例达80%，有的村庄房屋空置率高达50%。三是基础设施建设成本高，公共服务水平低。医院、学校、超市等基础设施，因村庄过于分散而低水平重复建设，国家的扶持资金分散到各村，就像撒胡椒面，收效甚微。

两难又是什么？一是村级管理水平低，带领群众增收致富难。许多村选不出党支部书记，有的村就是“矬子里拔将军”。二是民主管理难。大家族在村中的人口比例多，家庭宗派治村的痼疾难以割除。

“‘三高两难’已成为制约德州农村发展的瓶颈，不改变传统农村治理结构，就很难打破城乡二元分割，实现城乡统筹发展。”德州市委书记雷建国说，“合村并居是农村改革的‘敲门砖’，是统筹城乡发展牵一发而动全身的‘牛鼻子’。”

2008年上半年，德州在所属每个县市区各确定一两个乡镇试点。2009年3月，出台《关于推进全市村庄合并社区建设的意见》，作出全面部署。

怎么合？合村子、选班子、建社区

合村并居，不是件容易事。涉及生产结构、空间布局、管理体制的调整，关系到人文关系、生产要素的重组，既敏感又复杂。实施之初，不少人心存疑虑：“群众怕丢村子，村干部怕丢位子，县乡干部怕惹乱子”。

怎么办？除了讲明白，更要办周全。

德州市充分考虑现有发展水平、地缘关系、历史沿革、风俗习惯、自然条件等因素，尊重农民意愿，保护农民权益，结合城镇总体规划、土地利用总体规划、基本农田保护规划等，以县为单位，统筹规划。

农民听得明白、记得清楚的政策，就是德州的“五不变一不降低”。即合村后，原建制村的土地承包关系不变，各类承包、租赁合同及合理优惠政策不变，村级资产、债权债务不变，自然村村名不变，村民的福利待遇不变，原退休干部的生活补贴标准不降低。这项政策，使干部安置、债务处置、新村选址等难题迎刃而解，干部群众没有了顾虑，合村并居积极性很高。

合村并居分3步实施：第一步，合村子。严格按照《村民委员会组织法》和《山东省行政区划管理办法》等法律法规，把几个村合并成一个农村社区，组建社区党支部或党总支，同时成立社区管委会作为过渡期临时机构。平原县张华镇有一个不足百户的村，9名党员轮流当支书，村民戏称他们是“坐庄书记”，合村并居改变了这种村小人才少、难选带头人的窘境。第二步，选班子。依法选举产生新社区村民委员会，各自然村至少有1人进入社区村民委员会。第三步，建社区、重点抓好社区服务中心建设，逐步实施并居、建设新型社区。

在合村并居过程中，德州不搞一刀切，探索出7种合并模式：城中村改造型，小城镇吸纳型，强村带动型，产业联结型，企业带动型，相邻村合并型。山东省委、省政府调研组评价，“这些模式尊重实际，尊重群众意愿，保证了合村并居工作平稳有序推进，保证了社会稳定”。

中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英几次到德州实地调研，他认为德州市建立农村大社区治理结构的做法，顺应了我国历史发展新阶段的要求，抓住了破解城乡一体化难题的关键点。他说在农村推进改革很难，难就难在找到效率与公平的结合点，而德州推进合村并居改革的过程较好地实现了二者的平衡，有示范意义。

合后怎么样？合村并居带来“乘法效应”

合村并居改革分步推行，冢子张村村民的生活发生了变化。

2008年上半年，冢子张村与小李村合并后，当年底就有106户乔迁新居。如今的冢子张社区，一条笔直宽阔的大街道贯穿村子东西，两侧是一色的白墙红瓦二层小楼，社区内有幼儿园、老年公寓、文化大院、卫生室、超市。“住在这里舒心！这是以前想都不敢想的事！”村民感慨万端。

“合村不是简单的村村相加，”德州市市长吴翠云说，“政府通过科学运筹，为农民提供更多的公共服务，实现了农村生产、生活方式的大变革。”实际上，合村并居正在迸发出的是一种“乘法效应”：生产、生活、公共服务、基层组织等多重因素构成了“乘数”。

建设新型农村社区，为公共服务向农村延伸搭建了平台。宁津县崔杨社区建起高标准的医院、学校、老年公寓，合并过来的两个村68岁以上的老人都可以免费入住老年公寓。临邑县兴隆镇的老尤陈等4个村合并后，建立了规范的社区卫生院，与县合作医疗办公室实现联网，村民不出村就能住院能报销。目前，全市有120个社区新安了自来水，180个社区新修了连村路，290个社区新建了服务大厅和活动场所。

统筹城乡发展的关键是城乡生产要素合理配置，新型农村社区建设为城市资源要素向农村流动搭建了平台。德州市完成合村并居后，可减少村庄占地65%以上，节约土地100多万亩，相当于庆云县全县耕地的2倍。齐河县南北社区通过整体迁建，合并的7个村统一盖楼，可增加土地复垦面积3600多亩。目前，全市已启动产业转移项目213个，4.5万名农村劳动力在家门口实现转移就业。农业龙头企业山东中澳集团投资7亿元，建设2000套居住楼房和800栋肉鸭养殖大棚，吸纳2000户农民入住社区。

合村并居改革中，德州市积极推进乡镇驻地周围村庄向小城镇集中，引导农村个体私营企业到小城镇发展，扩大了产业规模，形成集聚扩散效应，加快了城镇化进程。全市已规划511个村庄合并到乡镇驻地社区，人口21.19万人，占乡镇现有建成区人口近半。庆云县以县城经济带动县域经济发展，吸引农民向城镇集中，向二、三产业转移，有41个村庄、2.6万人进入乡镇驻地社区。平原县提出经过10年发展，县城人口达到15万至20万。

合村并居推动农业发展方式转变，提升了农村经济结构，促进了农业专业化、集约化、规模化发展。德州注册农民专业合作社2686家，占全省1/10，其中以土地经营权入股的627家。禹城市市中街道办事处夏季社区由9个村合并而成，去年，这个社区新增菜棚100余个，新增蔬菜种植面积2200余亩，通过土地流转实现外包种植蔬菜2000余亩。平原县叶庄社区以土地入股组建合作社，农户每亩土地每年有900至1200元的固定分红，还能得到100至200元的二次分红。

合村并居还整合了党建资源，党组织建设得到加强。目前，全市农村干部平均年龄45岁，比合并前下降4.6岁；高中以上文化程度的占57.5%，提高19.5%；村委会主任中有企业、有项目的能人占54%。全市农村“两委”人数减少12092人，每年可节约经费2490万元。宁津县柴胡店镇东崔社区由5个村合并，社区党总支书记崔吉海算了一笔账：原东崔村每年开支约3万元，其他4个村每年各约2万元，合并后新社区年开支约4万元，节省7万元。

山东省委、省政府调研组认为，德州市的改革目前还在进一步完善，这些做法对于深化农村改革、转变发展方式、统筹城乡发展、加快社会主义新农村建设，具有重要的实践意义。