日前，辽宁省对辖区内8个城市开出5420万元“空气质量考核罚单”，并承诺罚缴资金将全部用于该省蓝天工程。这是辽宁省自2012年出台《城市环境空气质量考核暂行办法》（以下简称《暂行办法》）以来，首次开出“灰霾罚单”，罚金由省财政厅直接从下级城市财政资金中扣缴。

    尽管行动果断，但对辽宁省做法的质疑之声也不少。争论的焦点在于地方政府缴纳的5000多万元罚款，最终究竟由谁来埋单？

    有人认为这是在用纳税人的钱治理企业造成的污染。这种观点认为，罚款其实是财政资金的一种挪移，财政资金无论流向哪里，都是纳税人的贡献。本来，当地群众就已经饱受灰霾之苦，最后竟然还要掏钱负担这笔罚款。

    也有观点认为灰霾罚单并非毫无意义。作为一种空气污染治理的机制探索，有其积极一面。

    灰霾罚单的积极意义

    上级政府对下级政府开环境罚单，在国际上有类似的先例。在美国，当地方的环境质量不达标时，联邦政府将通过扣除或减少对州政府公路建设的拨款以示惩罚。

    美国1970年修订的《清洁空气法案》明确了联邦负责制定全国空气质量标准，州负责制定本州达标方法与时间表，地方负责具体实行并针对本地特殊情况对此进行补充的大气污染防治三级管理体制。联邦政府专设环保局进行监督，并成立空气质量顾问委员会为总统提供决策服务。环保局可采用收紧发放新排放源许可证，终止联邦政府公路建设拨款等多种手段，制裁未按时提交空气质量管理计划、计划被否决或执行不达标的州。

    环保部原总工程师杨朝飞认为，这种做法实现了中央政府对地方政府的监督和鞭策，辽宁省的做法可以作为一种探索，将来如何具体实施，还需实践检验。他表示，虽然罚款实际上交的是纳税人的钱，但灰霾的扩散，既有企业生产时带来的污染，也有消费者在消费过程中造成的污染，“譬如冬季家家户户都在取暖，也在消耗能源，所以老百姓既是纳税人，也同时在消耗能源。大气污染是这个城市中所有生产者和消费者共同的责任。”至于贡献率问题，杨朝飞认为，虽然企业对污染的“贡献”大，但其上缴的税收也较多，所以是“基本公平”的。

    环保部政策研究中心主任夏光也同样持赞成观点。十八届三中全会的《决定》进一步明确生态文明建设的发展思路，并提出要进一步进行制度建设和创新，夏光认为，“灰霾罚单”的机制可以看做是一种制度创新，在尝试的过程中，有不足之处还可以改进。

    “2012年发布的《暂行办法》已经明确各项事宜，不是辽宁省环保厅的随意行为，显然政府有关部门已经与地方有过沟通，有了提前告知，并非突然袭击。”夏光说。

    《暂行办法》规定，今后在辽宁，如果一个城市的二氧化硫或二氧化氮日平均浓度值超标0.25倍以上，环保部门将对其实施20万元罚款。而且，超标值递增还将被加罚。

    《暂行办法》的出台是迫于空气质量不达标的压力。2012年2月，新修订的《环境空气质量标准》出台，据辽宁省环境监测实验中心预测，如果不采取切实有效的治理和管理措施，辽宁全省仅大连、丹东两市能够达到新标准，主要超标污染因子是PM10和PM2.5。基于此，辽宁决定在全省范围内提速空气治理。

    《暂行办法》规定，辽宁省环境监测实验中心负责对各市环境空气质量进行监测，每月监测数据汇总后，于下月5日前上报省环境保护行政主管部门。后者负责核定有关市每月空气质量考核罚缴资金总额，于每月15日前将上月考核结果和罚缴总额通报各有关市政府，同时抄送省财政部门。罚缴资金由省财政部门在年终结算时一并扣缴，由省政府统筹用于全省大气污染联防联控工作。

    “从效果来看，至少让被罚的城市的行政长官面子无光，有一定的触动作用。也让地方领导人明白，对自己的考核不仅有上级，也有老百姓。罚款相关信息的公布一方面能让老百姓了解到自己所在辖区环境质量在全省的排名，也利于公众对政府改善民生计划的监督。特别是人大代表等应启动质询机制，进一步促进地方政府加大环境治理的力度。”夏光说。

    他也表示，从财政安排上看，罚款有利于调整财政支出结构。“因为罚款明确投到蓝天工程，解决环境问题，只要没有流失和浪费，反而增加了环境投入。并且罚款属于财政资金，所有权是政府，政府有权支配。”至于质疑“花纳税人的钱，没有触及到污染企业”，夏光认为这种担心没有必要，“被罚了钱的政府肯定会往下找，目标指向那些不达标的企业，或者对污染贡献大的企业。”

    表面的“公平”掩盖了本质上的不公平

    虽然杨朝飞对此次辽宁首开“灰霾罚单”持乐观态度，认为这是“基本公平”的做法，但他不忘提醒，长期以来，环保污染带来的社会公平问题十分严峻，并且是老百姓迫切盼望解决的当务之急。

    但现状却是，政府正在用纳税人的钱为企业造成的污染“埋单”。一些企业为达到盈利目的，造成大范围的污染后，令区域内的居民，甚至其后代，承受环境恶化的后果。但吊诡的是，个别企业造成的污染，却常常需要地方政府用公共财政的钱去支付治理费用，让老百姓“受着罪，又要交着钱”。杨朝飞说，这本身就造成了不公平。“企业把污染的治理外部化，转给社会，自己获得暴利。社会为企业埋单，政府的钱又是全体纳税人的钱。所以现在的现象是：少数人发了大财造成污染；再用多数人的劳动成果去治理这个污染。这本身就是一种新的社会不公平。”

    之前频频曝出的血铅事件就是例证。2008年，河南卢氏县一家冶炼厂排放的废气、废水，导致村里334人患高铅血症，103人铅中毒。事件发生后，县委、县政府马上组成分别由两位副县长为组长，工商、环保、卫生等部门领导参加的两个专案组，一组负责处理关停企业、清除污染源，一组负责受害村民的血铅检验和就医工作。县委、县政府领导积极推动赔偿调解，涉案政府官员受到惩处。

    杨朝飞说，“血铅事件影响恶劣，地方政府为消除影响，让财政拿钱，给受害儿童看病、帮助企业治理污染、协助附近居民搬迁……这种表面看似公平的行为却掩盖了本质上的不公平。因为这反映了污染者获利、老百姓埋单的社会问题。”

    比这种不公平更为严重的是，环境污染的受害人往往得不到任何补偿，哪怕是来自政府或企业。“最典型的例子是在甘肃徽县，2006年发生血铅污染”，那次血铅事件经国家疾病预防控制中心和甘肃省临床检验中心排查，共检出铅中毒260人。在中毒者中，有儿童255人。“当地政府发现后严查，企业关闭，老板判刑，涉事官员落马。”杨朝飞说，“最后，受害的老百姓无钱为孩子治病，却没人管。找到企业索赔，却只看到一把大锁锁住的厂房门——企业被关，老板入狱；找到地方政府，却发现官员被撤，当地是贫困县，新任领导管不了；最后找到法院，尽管案情简单，企业的排污情况、污染的因果证据明晰，但又因前两点原因不予受理。像这种老百姓受害，找不着埋单人，又是一种不公平。”

    不怕环保标准严就怕不公平

    环境治理的另一个公平问题涉及每一个企业是否被同等对待。“为加强环保，我们出台了很多严格的措施，号称要做到铁腕治污、抓铁有痕，但我们忽略了一点——法律的本质不在于严格，而在于公平。”杨朝飞说，当一个企业违法排污，对其进行处罚后，所有造成类似后果的企业都要受到同样的处罚，才能做到公平。
    杨朝飞曾任环保部法规司司长，在任期间，他到很多地方调研，无论遇到国企、民企，还是外企老总，他总是会问一个相同的问题：对于环境法制，认为最需要解决的问题是什么，有什么要求。这些老总的回答几乎不约而同：“我们不怕环境标准严，不怕处罚严，就怕不公平。”两家企业临街而立，同样排污，一家三番五次地被要求限期治理、停产、罚款，另一家却“日子安稳”，从未被处罚过。尽管两家企业同样违反了环境法规，但只处罚前者显然会造成后者心理不平衡和生产成本的不均等。

    “如果企业不能在一个起跑线上竞争，市场的秩序就被打乱了。”杨朝飞说。因此，环境法制的公平是老百姓和企业共同的期盼。“可是现在我们的法制，在法律的公平上没有实现。”

    最高人民法院中国应用法学研究所所长、国家环境咨询委员会委员孙佑海同样认为，“同案能否同判”是老百姓最为关注的焦点之一，但囿于现实原因，目前尚无法做到。他认为，从司法实践看，办理环境污染刑事案件，仍有以下问题亟待解决：一是重大环境污染事故罪修改为污染环境罪后，亟需对相关构成要件作出解释，以统一法律适用。二是当前重大、恶性环境污染违法犯罪案件时有发生，应当根据修改后的法律规定，适当降低入罪门槛，以加大惩治力度。三是司法实践反映，当前在办理环境污染刑事案件中普遍存在取证难、鉴定难、认定难问题，必须研究解决，以提高惩治实效。

    自古至今，人们对公平的追求从未停止。“但环境治理不公平怎么解决？”杨朝飞抛出了一个新问题。