北京已经成为全球资源最匮乏的首都？这是几年前外国对北京的判断。如今，面对“屡设屡破”的人口规划控制目标，北京的常住人口增长规模已经严重超过我们的预期。在2020年，我们将不得不接受北京2100万常住人口的现实。这显然已经超出了北京人口控制在1800万以内宜居的目标，作为一个资源稀缺型城市，北京目前的人口已经接近各种资源的承载极限。如果不加以有效的控制和引导，北京将面临巨大的人口压力，严重影响未来北京的协调发展。

在中国现代化过程中，中国人口数量以及结构的急剧转变，在世界各国的现代化进程中都是极为罕见的。北京作为环渤海区域的中心城市和全国人民的首都，经济发展水平较高，就业机会较多，这成为大量外地人口进京的主要推动力。面对“屡设屡破”的人口规划控制目标，北京的常住人口增长规模已经严重超过我们的预期。在2020年，我们将不得不接受北京2100万常住人口的现实。

无法控制的增长

北京能够承载的人口数是多少，20年前这个问题就被讨论过。当时有人说是800万，有人说是1000万，直到2003年，国务院批复《北京城市总体规划（2004-2020）》，其中明确提出北京2020年人口控制在1800万。

据介绍，这一数据是依据2003年北京市常住人口为1456万，采用生态及水资源承载力法、就业岗位需求预测法、综合增长率法等三种方法测算出来的。

不过，现实的人口数量增长竟然比计划提前了10年。今年1月21日，北京市人民政府在新闻发布会上公布，截至2009年末，北京市常住人口达到1755万人，比2008年末的1695万人增加60万人。

在另外一项统计中，北京市政协进行的一项“人口与资源环境协调发展”专题调研发现，2009年底，北京市实际常住人口已达1972万人，其中户籍人口为1246万人，居住半年以上的流动人口达726万人。一个城市的常住人口正是由户籍人口和居住半年以上的外来流动人口两部分组成。其中流动人口的增长是主要原因，占常住人口增量的70%；户籍迁入是次要原因，占常住人口增量的21.7%。在举办奥运会和建国60周年大庆采取调控措施的情况下，仍然形成巨大流动人口规模，如果不进一步加大人口规模调控力度，人口势必会按照这种态势增长，2015年，北京市常住人口将达到2300万人，2020年将突破2500万人。

因此，适时调整人口规划目标，建立制度化的人口规划和人口信息平台势在必行。而北京控制人口的难度在于，在市场经济条件下，劳动力的自由流动本身是市场经济得以充分发展的条件之一。

同时，北京作为资源输入型的特大城市，自然资源匮乏，98%的能源靠外地调入。据测算，非农业人口每增加10万人，每年将增加14.21万吨的直接生活能源消费和23.46万吨的间接生活能源消费。从用水方面看，生活用水不断上升，占用水总量的44%，人口增加是生活用水增加的主要原因。如果人口持续膨胀，南水北调的水量将被快速增长的人口所吞噬，难以从根本上解决北京缺水的难题。

人口规模膨胀也使环境质量下降。最新的生态质量评价显示，2009年北京市各区县生态质量等级均属一般。生活垃圾日产生量1.83万吨，设施总设计日处理能力1.27万吨，实际日处理1.74万吨，处于超负荷运行状态，导致垃圾填埋场服务周期缩短，平均剩余服务期限仅为4年左右。在全国113个大气污染防治重点城市中，北京市排名倒数第六位。

除此之外，由于公共服务供需矛盾突出，危及到了社会的安全和稳定。据统计，本市每增加1人，每日交通出行量增加2.64次，目前六环路以内地区日出行总量已达3500多万人次，交通压力日益加大。在京接受义务教育的外来务工人员随迁子女已由2000年的9万余人迅速增长到2009年的41.8万人，占学生总数的40%。

优化人口结构

与此同时，北京市的人口结构问题也日益凸现。在改革开放30年后的今天，作为中国可持续发展能力中重要一环的“人口问题”，早已不仅仅限于“人数”问题，在继续控制人口总量的同时，更要重视提高人口素质，优化人口结构，由单纯控制人口数量向统筹解决人口问题转变。

北京的人口问题不仅在于数量，更在于结构。据统计，2009年户籍人口中60岁以上比例超过18%，预计到2020年户籍人口老龄化程度达到29%，老龄化呈现加速趋势；高端人才及领军型人才缺乏，企业对高级人才需求还远不能得到满足；城市功能核心区人口密度是拓展区的16倍、生态涵养发展区的64倍。人口数量与结构问题并存，加剧了首都人口问题的复杂性和解决的难度。

从人口学的角度看，过去的规划过于强调人口规模控制，没有考虑北京的1800万人口应该是怎样的结构，我们需要什么年龄的？从事什么产业的？不同区域间怎么布局？

当前，北京市的基本公共服务在城乡、区县、部门和不同人群之间存在较大的不均衡。在城市功能定位的层面，核心区、拓展区、发展新区和生态涵养区在教育、卫生、社会保障及公共基础设施等资源和服务上，表现出明显的地区差异。

据了解，北京老旧城区现有人口160多万，面积63.8平方公里，人口压力情况严重。老旧城区内低收入人群密集，居民居住与生活水平存在很多困难，改善老旧城区居民生产生活条件、消除安全隐患、保护老旧城区文化氛围需要通过人口转移重新配置。

现有人才结构与首都城市发展的定位也存在很大差距。根据《北京市中长期科学和技术发展规划纲要》，到2020年，北京将建设成为国际先进的创新型城市，届时高素质、高技能人才队伍将在首都自主创新中发挥核心作用，而北京也将成为世界创新型人才聚集和产生的高地。但是，目前北京市人才结构总体上与首都建设国际先进的创新型城市尚有较大差距，这在很大程度上影响了城市竞争力。

北京的常住人口增长，主要不是来自自然增长，而是机械增长，即迁移增长。而迁移增长的人口，除了北京自身发展需要“人才引进”以外，更主要是大量外地进京人员的涌入。

与上海、深圳相比，这两个城市的流动人口就业比例比北京高，大部分流动人口参与经济发展，北京则有更多的非就业人口，如学龄儿童、养老一族；在产业方面，上海流动人口的技能水平也要高于北京。另外，北京各区县间人口密度的差异之大，在国内大城市中也非常突出。

另外一个结构问题，是流动人口和户籍人口的比例。过去研究认为，北京市流动人口占25%比较合适，而现在远远超过了这个数字。1978年，北京常住外来人口仅有21万，而2008年，北京常住流动人口达465.1万，约占常住人口的1/3。如此规模庞大的流动人口聚集，向首都人口规划和人口服务管理提出了更大的挑战。这样的问题将会在“十二五”期间对北京经济社会发展产生集中影响，由此引发的教育、就业、交通等问题可能在“十二五”期间产生井喷。

首都经济一直持续快速增长，为我们优化人口结构提供了充足的经济动力，北京新的城市功能定位也呼唤与之相适应的人口环境。

宜居城市，离我们有多远

《北京城市总体规划（2004-2020）》将北京未来15年的发展目标确定为“国家首都、世界城市、文化名城和宜居城市”，同时全面实现现代化，确立具有鲜明特色的现代国际城市的地位。

“宜居城市”首次被作为北京市的发展目标，但是什么样的城市是宜居的，宜居是要求生活适度舒适，那么多少人口数量才能实现“适度”？

保护旧城是北京市的一项长期工程，旧城区（主要指二环以里）人口疏解是风貌保护的基础性工作。近20年来，疏解中心区的人口压力，一直是北京城市发展的一个主导方向。1993年经国务院批复的城市总体规划提出的一项重要任务，就是要改变人口过于集中在市区的状况，大力向新区和卫星城疏散人口。由于城市的就业功能一直集中在中心区，人口疏散很难取得成效。规划中指出，“十一五”期间，北京旧城内需要疏解的人口约为20万，即平均每年疏解4万人。但实际上，2008年，北京4个旧城区一共只疏散了2800户，2009年才2004户。以每户3口人计算，过去两年从4个城区疏散的居民不足1.5万人。相反，由于规划是以改造与发展中心区为导向，大量房地产项目涌入旧城，使市中心区的建筑密度越来越大，人口密度也越来越高，使北京城市危旧房改造带来的人口疏解一定程度上被抵消。

作为一个资源稀缺型城市，北京目前的人口已经接近各种资源的承载极限。如果北京保持目前的人口平均增长率，到2020年，北京总人口将达到2100万人以上。这显然已经超出了北京人口控制在1800万以内宜居的目标，如果不加以有效的控制和引导，北京将面临巨大的人口压力，严重影响未来北京的协调发展。

北京市社会科学院城市问题研究所副研究员叶立梅认为，我国目前正处于城市化加速发展阶段，所以从根本上扭转人口向北京等大城市流入的趋势是不可能的，也是违背客观规律的，因此通过提高人口承载力，缓解人口规模过大给城市各方面所造成的压力，是当前北京应对人口规模压力的基本思路。

另外，专家指出，用简单的提高门槛来限制外来人口是比较难的，单纯限制人口会引发许多批评和争议，强化对外来人口的服务和管理水平显得尤为重要。

当前，北京市面临的能源、交通、就医、就学、就业、居住、治安等突出问题，尤其是首都经济社会的长远发展，无不与人口规模、结构、分布及人口管理密切相关。因此，人口问题不仅关系首都城市功能定位的实现，它始终是首都现代化、城市化进程中不容回避的重大现实问题。

我们可以看到，“十二五”期间至2020年，影响人口流动迁移的客观因素仍将存在。据估计，“十二五”期间，人口问题将比“十一五”时期更为凸显，人口自身发展问题聚集叠加，并且与资源环境、社会发展相互交织，所以，“十二五”期间不仅是北京解决人口问题的重要机遇期，同时整个社会也将面临着相当严峻的挑战。