城乡一体化是一种高级的经济社会结构形态。我国总体上已进入以工促农、以城带乡，着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会一体化发展的新时期、新阶段。作为中国率先改革开放的苏州市，一直位于这一伟大的经济社会结构转型过程的最前沿。苏州市以科学发展观统领全局，积极探索符合当地实际的城乡一体化之路，在目标定位上坚持体现率先发展和科学发展，在思路理念上坚持“三农”与“三化”互动并进，在发展实践上坚持加强政策制度建设和长效机制构建，在工作方法上坚持典型示范与全面推开有机结合、当前工作与长远目标统筹兼顾。

苏州作为江苏的试点，在推进城乡一体化改革发展方面取得了一系列重大突破，积累了许多成功的经验。这对促进江苏其他地区乃至全国的城乡一体化发展，均具有十分重要的指导和借鉴意义。但推进城乡一体化发展，毕竟是一项十分复杂的系统工程，不可能一蹴而就。苏州城乡一体化改革发展中也面临一些有待突破的难题。

资金“瓶颈”

目前苏州城乡一体化改革先导区的运作模式主要特征，是以推进村民集中居住为抓手，改善农村居住环境，提高村民生活质量。与此同时，节约和整理出的新增非农建设用地，既为推进村民集中居住提供财力支撑，又为当地二、三产业提供发展空间。当前苏州改革先导区试点政策比较明确（如：开发贷款是由市政府担保），而非先导区运作政策不明确、不接轨，起动资金获得很难。就目前而言，部分试点单位农民集中居住建设资金平衡也存在一定问题，整理出来的三产用地出让收益，少则每亩100万元以上，多则要达到200万以上，资金才能平衡。关键问题是，即使试点先导区整理出来的非农建设用地指标能拍卖到100万元以上，但当农民集中居住全面推开后，面上整理出的土地全都做三产用地是否可行？届时还能拍卖到那么高的价格吗？因此，部分基层干部对农村居民集中居住的整体推进顾虑很大，困惑很多。一些基层干部表示，虽然说“三个允许”是最大的政策空间，但具体要做成什么样？靠谁做？怎样做？资金“瓶颈”仅是其中问题之一。

资金“瓶颈”其实只是问题的表象，更深层的是，在较大范围全面推进城乡一体化发展过程中，乡村基层政府需要更加明确和具体的宏观政策指导。虽然今年省委省政府一号文件，对提高统筹城乡发展水平，已提出了若干指导性意见，但建议研制出台更加专门的政策文件，从概念、内含、实施路径、操作程序、配套改革、政策扶持等，全方位加强江苏推进城乡一体化发展的宏观指导。包括不同经济发展水平地区的分类指导：哪些先“一体化”，哪些后“一体化”。坚持实事求是，量力而行，因地制宜，因势利导。不同类型和不同经济发展水平地区，可以有不同的城乡一体化发展路径。同时，建议针对当前社会上将推进城乡一体化进程简单化于宅基地置换和农村居民集中居住的状况，根据中央十七届三中全会决定提出的城乡一体化发展的总体要求，扩大省级试点范围和内容。在“统筹土地利用和城乡规划”、“统筹城乡产业发展”、“统筹城乡基础设施建设”、“建立城乡统一的公共服务制度”、“统筹城乡社会管理”和“统筹城乡劳动就业”等领域，全方位进行探索、试点、总结、推广。

农村产权确认及流动

当前城乡二元经济结构的一个重要特征，是城乡居民不动产产权的明晰度和市场化程度有巨大的差别。城市居民的不动产主要是住房，土地证和房产证齐备，产权流转方便，交易顺畅。而农村居民的不动产，包括承包土地、宅基地及住房的产权不明晰，更无法自由流转。另一方面，虽然苏南大多数地区的农村集体经营性资产已量化到社区内所有成员，并以社区股份合作社方式进行运作与管理，但这种量化到社区居民头上的集体经营性资产产权通常只享有分红权，不可转让，不可继承，不能变现，不可流动。在当前打破行政界限、大规模推进集中居住的背景下，农村产权的不明晰和不可流动，将使农村集体资产保值增值和运行安全、社员股东权益的保障面临严峻挑战。

当前我国，特别是沿海经济发达地区，正处于农村城市化的快速推进期，在这社会结构的大变动时期，明晰农村产权显得极为重要。这是一项重大的惠民工程，关系到广大农民的长远利益，通过确权、颁证，赋予了农民的财产所有权，使其可以根据自己的意愿去流转、继承。这也是保证农村社会得以长治久安的一项基础性工程。当前需要明晰的农村产权包括：土地承包经营权（落实到地块）、农村房屋产权、宅基地使用权、农村集体建设用地使用权、农村社区合作经济组织股权等。所有这些农村产权，都应通过深入细致工作，逐一明晰，并实施确权和颁证。今年省委省政府一号文件已明确提出，开展土地承包经营权登记工作，分别不同情况采取确地、确权、确利相结合的办法，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。做好农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权的确权登记发证工作，力争用两年时间把农村集体土地所有权确认给具备土地登记发证要求的农村集体经济组织，并完成具备土地登记要求的宅基地使用权证和集体建设用地使用权证的登记发证工作。农村产权的确权和颁证是一项十分繁杂的工作，希望全省各级基层政府能对此引起足够的重视，并投入充足的人、财、物力到该项工作中。成都的改革经验表明，成功的关键，一是要广泛发动群众。让广大农民认识到事关农民的长远利益，农民就会很配合。二是要充分发扬民主，让农民自己做主，很多看起来很棘手的问题，经过村民议事会和德高望重的老人出面协调，问题便可迎刃而解。

明晰农村产权是一项重要的基础性工作，但最终目的是为了让农民拥有的资产资本化，能够在产权有序流动中增加资本收益，让市场在农村资产的合理配置方面发挥基础性作用。因此，使农村产权能够有序流转，是农村产权制度改革主要目标，是实现农村资产资本化的核心环节。建立农村产权交易市场和农村产权交易担保体系，则是实现农村产权有序流转的载体，为农村产权流转和农业产业化项目投融资提供专业化服务。农村产权交易所应树立并贯彻为广大农村服务的宗旨，不以盈利为目的，对产权转让方的农户不收取交易服务费用，对产权受让方只收取交易服务成本费用，对农村产权的流转实行政策性扶持。

借助于农村产权流转市场，农村社区合作经济组织股权应逐步放开流转，以适应农村城市化、农民市民化的潮流，满足农村居民跨区域迁移的需求。使得农村社区合作经济组织股权不仅可以分红，也可以继承、转让、变现。具备了流动性的股权不仅有利于持股社员，同时也分散了合作经济组织的经营风险，增加了社会对农村社区合作经济组织的关注程度，形成有效的社会监督，促使其努力提高经营和管理水平。

群众参与及基层主观能动性的发挥

当前促进城乡一体化发展，主要靠自上而下的行政推动力。一方面，现在苏南地区集中一户居住的基础设施建设配套费10多万，拆迁补贴更是一个庞大的数目，完全依靠政府难度大。另一方面，现在村集体经济组织承担了大量的社会职能，农村的许多社会事业建设靠村委会。但现行的政府财政补贴，除了直补给农民，就是扶持专业合作经济组织，而其他方面，如农村基层公共服务和社会管理方面的财政补贴则很少。我们认为，促进城乡一体化发展，主要靠自上而下的行政推动力，将是事倍功半。如何才能充分调动和发挥基层干部和广大农民的主观能动性？

建立健全农村新型治理机制则是最好的着力点。主要包括三层内容：一是将村级公共服务和社会管理经费纳入财政支出体制；二是推进乡村党政干部公推直选制度；三是扎实推进农村社区的民主议事、民主理财、民主管理，提高村民自治水平。在扎实推进村级公共服务和社会管理改革方面，成都的经验值得借鉴。成都专门制订出台了《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见》，把村级公共事务分成59项，构建了一套适应农民生产生活发展要求的标准服务体系，并把村级公共服务和社会管理的经费纳入财政预算体系，按每个村年均每年不少于20万元拨付，形成保障有力、满足运转需要的投入机制。该意见还明确了村级事务运作方法，群众参与的议事规则，切实有效的民主理财制度，有力推进了农村基层民主建设，大幅度提高了村民自治水平。推进乡村党政干部公推直选，则是完善农村新型基层治理机制的重要环节。成都在全市全面推进了以基层党组织书记公推直选、开放“三会”、社会评价干部为主要内容的基层民主政治建设，初步形成了以群众满意为价值取向，对上负责与对下负责相结合的新型基层治理机制，得到社会广泛认同。通过让农民在参与、发展和管理中发挥自己的作用，取得始料未及的良好社会效果。

（作者系江苏省政府参事，江苏省社会科学院农村发展研究所所长、研究员）