“户籍改革的重点，是要剥离附加在户口上的权益和福利，同时又必须找到一种替代性的人口管理手段，以保证人口的有序流动，这也是提供公共服务和进行社会管理的基础。”近日，国务院发展研究中心社会发展研究部（以下简称“国研中心社会部”）副部长贡森在接受中国青年报记者采访时说。

受国家发改委社会司委托，国研中心社会部最近完成了“主体功能区人口管理政策研究”，提出了促进人口经济分布协调的政策思路和系列政策措施，其中对于户籍改革有着独到的阐述。

近年来，关于户籍改革的呼声一直很高。社会上较为流行的有两种观点，一种观点是取消户籍制度，另一种观点认为要实现完全的迁徙自由。课题组认为，“户籍”本身其实只是一种登记制度，关键在于户籍准入的各种条件和户籍背后的各种权利和福利，造成身份差别。“在地区差别较大或既得利益阻力较强的时候，即使取消了‘户籍’这种区分办法，也会有另外的办法来进行区分，以维持身份和权利差别。”国研中心社会部部长葛延风说。

因此，课题组认为，当前户籍改革应该遵循权利义务对等的原则，使原来的“高门槛、一次性”，过渡到“低门槛、渐进式”地获得权益。即只要满足最低的居住条件，就可以办理居住证，享受与原户籍人口同等的选举权和就业权，同等参加社会保险的权利，以及免费享受义务教育和基本免费的初级卫生保健；而被选举权以及最低生活保障、保障性住房等社会救助的享受资格，要具有一定社保参保年限或缴税年限才可获得；在一些大城市和特大城市，部分与户籍挂钩的特殊行业就业资格、参加高考资格，可以通过更合理的替代性管理手段，有条件地放开。

户籍是怎样与福利捆绑的

贡森告诉记者，户籍制度本来是一种按住户登记的人口管理制度，但我国的户籍制度被附加了过多的权利，演变成与户口性质和登记地相挂钩的权利界定和利益分配制度。据课题组调查，目前与户籍挂钩的个人权利有20多项，涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育等各个方面，其他还包括义务兵退役安置政策和标准、交通事故人身损害赔偿等。

“我国的户籍制度之所以广受关注和饱受争议，正是因为它与公民的权利分配全面挂钩。”贡森说。

在我国，户籍制度除了发挥一般的人口管理和治安功能外，在不同的历史阶段，还承担了其他重要功能。

计划经济时期，在粮食短缺和重工业优先发展的战略背景下，户籍制度主要发挥了严格限制农村人口向城市流动的作用，以保证工业化的积累和保护城市就业。“1958年确立的严格的户籍制度带来的副产品是，由于这一制度能够有效地把农村人口排斥在城市体制之外，且农民在决策过程中几乎没有发言权，只面向城市居民这一小部分人口的广泛福利，诸如全面就业、住房、医疗、教育、幼托、养老等制度就随之建立了。”

20世纪80年代以来，随着粮食供应日渐充足和城市经济对劳动力需求的迅速增长，户籍制度限制人口流动的功能逐渐弱化，但同时，户籍成为保护城市和本地人口社会福利的主要工具。

贡森说，这除了既得利益原因之外，也是由于地方政府出于管理方便，倾向于把既有的户籍作为管理手段。“从以上两个阶段户籍制度的功能来看，其实质都是起到了稀缺资源在城乡、地区间的强制分配作用。计划经济时期分配的资源主要是粮食和就业机会，改革开放以后分配的主要是社会福利。区别在于，计划经济时期，户籍制度分配功能的发挥，在很大程度上是国家战略的要求；而改革开放以后，户籍制度功能的发挥，则主要是既得利益主导的结果。”

现有户籍政策特点：高门槛、高待遇

户籍是横亘在城乡或地区之间的一道高门槛，在计划经济时期，这是一道难以逾越的屏障，只有极少数人通过招工、上大学等国家控制的渠道，才能跨越。20世纪80年代以来，户籍制度改革使得能够跨过这道门槛的方式增多了，例如购房、投资、知识技能提升等，但依然是比较高的门槛，没有为普通劳动者提供出路。特别是在大中城市，购房、投资必须达到一定金额才能入户（甚至只给予临时户口）。而一旦越过了这道门槛，你就可以享受当地原户籍人口能够享有的所有权利。

课题组成员、国研中心社会部研究员王列军向记者介绍说，近年来，城市地方政府逐渐认识到，人口集聚在总体上有利于经济发展。在户籍制度改革过程中，外来人口的入户从严格控制走向有条件接受。

以放宽户口准入为主要内容的户籍制度改革，首先是从小城镇开始的。1984年,国家就开始允许在集镇有固定住所、有经营能力或在乡镇企事业单位长期务工的农民在集镇落户，口粮自理，统计为非农业户口，打开了二元户籍制度的一个口子。经过几年试点后，国务院于2001年批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》。

大中城市的户籍制度改革则较为缓慢和谨慎，改革都是由地方自发零星推进的，且多有反复。改革的思路与小城镇基本一致，基本都是以购房、投资、知识技能提升为入户条件。只是入户门槛高得多，获得的也只是“蓝印户口”，能够享有的权利和福利少于原户籍人口。1994年以来，上海、深圳、广州、厦门、宁波、海南等一些改革开放的前沿城市，都实行过“蓝印户口”。

但是，在很多地方的改革过程中，户口被不恰当地商品化了。“稳定就业”在后来的操作过程中，逐渐演变为购房、投资，在大中城市，购房和投资必须达到一定的金额或面积，才能入户，有些地方还规定了学历等附加条件。以直辖市中条件较为宽松的重庆市为例，外来人口要在主城区落户，必须满足3个条件：住房要达到人均30平方米，要有大专文凭，并且在重庆工作满两年以上。小张是重庆长安汽车集团的一名漆工，买房时是初中文化，为了落户，正在自考大专。

而对于以低端工作为主的外来人口，落户则成了可望而不可即的事。“像我们这种工资，打一辈子工都买不起一套房，老了干不动了就回去呗。”在重庆打工的小李无奈地说。

“购房、投资等虽然也算稳定居住和就业的标志，但并不是公民的法定义务，这样，户口实际上被商品化了。与户口挂钩的权利大多数是公民的基本权利，户口的商品化，实质上就是权利的商品化，使得权利从属于金钱，不利于社会公平正义，这种倾向必须遏制。”贡森说。

未来户籍改革建议：低门槛、渐进式

贡森对中国青年报记者说，目前户籍主要是通过代际继承获得的，而户籍的背后是公民权利，因此，现行的户籍制度体现的是权利和义务的不对等。“不是说今后户籍不能再通过代际继承获得，这种方式仍然可以保留，但在外来人口对居住地尽了法定义务后，就应给予相应的权利。户籍制度改革的原则应该是法定权利和法定义务对等，而法定义务主要包括缴税、缴纳社会保险费。”

近年来，不少地方开始实行“居住证”制度，在一定程度上对原来的户籍坚冰有所打破。如上海、广东等地实施的“居住证”制度，入户条件开始与居住年限、社保参保年限挂钩。《广东省流动人口服务条例》规定，居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满7年、有固定住所、稳定职业、符合计划生育政策、依法纳税并无犯罪记录的，可以申请常住户口。上海规定持有居住证满7年并参加城镇社会保险满7年、依法缴税、有中级以上专业技术职务或技师资格、符合计划生育政策，就可以申办该市常住户口。

“虽然规定的缴费年限偏长、附件条件过多，这些做法相对购房入户而言，更为合理，管理也更加精细化。”贡森说，居住证制度实际上提供了“梯度赋予权利”的思路，即只要满足最低的居住条件，就可以办理居住证，部分享受现户籍人口享有的基本权利，如同等就业、同等参加社会保险、基本免费的初级卫生保健、子女免费接受义务教育等。而且，这一制度也为从“居住证”转为“永久居住证”——即当地户口——提供了阶梯，领取居住证者依法缴税或社会保险费达到一定年限后，就可以申请当地户口，从而全面同等享有原户籍人口的广泛权利。

课题组的总体思路，就是在“居住证”的基础上，使公民权利的获得方式从原来的“门槛式”过渡到“阶梯式”。具体来说，是使原来的“高门槛、一次性”获得所有权利的方式，过渡到“低门槛、渐进式”地获得权益，为普通劳动者的社会流动提供了一个阶梯。

具体来说，只要在当地有合法、体面的住所，租房也行，就准许进行常住登记，发放居住证。在此基础上，以居住证作为基本权利和基本公共服务的享受条件，以社保参保年限或缴税年限作为附加待遇的享受条件。

长期以来，国家在推动完善农民工社会保障，但执行效果并不理想。重庆市劳动和社会保障局的一名工作人员说，重庆有三四百万农民工，而参保最多的工伤保险，只有60万人。“其实政策上没什么障碍，但农民工不愿意参保。因为社会保障不稳定，农民工们觉得，将缴纳社保的钱装进自己口袋里更保险，但这又进一步造成他们享受不到应有的社会保障，形成恶性循环。”

而课题组建议的户籍改革，是要进一步放宽入户条件，以参保情况作为广大外来人口获得当地户口和全面享受居民权益的一个阶梯。“这样做既可以有序地推进公民基本权益的保护，促进外来普通劳动者的社会融合，还可以调动参保积极性。另外，由于外来人口较为年轻，他们的参保有助于控制乃至降低缴费标准，这样，更多的人口就有能力支付保费了。与买房入户相比，将参保年限作为基本权益保护的必要条件，更有利于社会公平以及国民经济的均衡和可持续发展。”贡森说。

基本公民权利无条件获取福利待遇与社保年限挂钩

按照课题组的改革思路，户籍改革的方向是要强化户籍的登记功能，淡化其分配功能。持有居住证的人口享受与原户籍人口同等的选举权、就业权，同等参加基本医疗保险、基本养老保险和失业保险制度，同等享有初级卫生保健，以及免费接受义务教育。

课题组在调查中发现，户籍制度改革对教育资源和住房保障的冲击最大。一些地方的户籍改革带来大量新增户籍人口，对优质教育资源的需求大幅增加，学校越来越挤，班级人数越来越多。

“但压力不能成为不改革的理由。”贡森说，户籍制度改革的总体方向，是允许在城镇稳定居住和就业的外来人口，逐步享有与当地原户籍人口同样的权利和福利。目前出现一些问题，并不是户籍改革本身的错，而是配套改革不到位，是有办法解决的。

而且，有一定的压力并不是什么坏事，恰恰是促进资源配置调整、推动改革的动力。例如，课题组在调查中发现，在郑州市，户籍改革造成教育资源紧缺的压力，反而推动有关部门在不到5年的时间里，新建、改扩建了57所学校，成了教育发展的一个契机。

但高考是个绕不过去的坎儿。现在，城市外来人口面临的最大障碍，是子女不能在居住地参加高考。

刘先生是四川人，现在重庆工作，儿子上初三了。去年，刘先生刚在重庆买了房子，但买完房才发现，要转成重庆户口，还需等3年，儿子还得回老家高考，由于两地教材不一样，高中还得回四川上。“我在重庆打拼这么多年，现在为了孩子可能还得回去，这边的努力就都白费了。”刘先生为此很苦恼。

实际上，高考资格与户籍脱钩的替代管理办法很好解决。重庆市教育局一位官员说，“各地的招生指标分配依照应届毕业生的数量，而不是以户籍人口来计算。当然，为了避免高考移民，要规定一个起码3年的学龄限制。”

“做起来并不难，关键是要下决心改革。”贡森说，课题组在全国多个省市调研后认为，参加高考的资格可以通过更合理的替代性管理手段有条件地放开。比如，可以通过学籍年限和监护人的参保年限来控制和逐步放开。与此相配套，全国高等院校学位的分配也要逐步以考生人数为主要依据。

而医疗保险、养老保险和失业保险是以个人缴费为基础的，权利与义务对等，不会给当地财政带来负担。因此，只要是持有居住证的居民，就可以参加这些保险项目。对于有财政补贴缴费的项目（如城镇居民基本医疗保险等），中央政府应该研究制定全国统一的最低标准，且补贴外来人口参加各类保障项目。

而对于低保和保障性住房等社会救助的享受资格，可以根据待遇的特性和城市的规模，设置不同的社保参保年限或缴税年限要求。“人口流入城市一般都是为就业而来，城市鼓励的正是这种流动。能够在一个城市生活，也必须有一定的生存能力。为了鼓励这种流动，并防止‘福利旅游’，对低保和保障性住房等社会救助待遇，设置较高门槛是有必要的，这也是对流入人口的一种生存检验。”贡森说，“具体可以根据待遇的特性和城市的规模，要求达到一定的社保参保年限或缴税年限，才可以享受这些待遇。特别是对于低保等社会救助，则要设置较长的年限。当然，为了让更多的外来人口缴得起费，社会保险缴费标准需要适当降低。”

贡森总结说，他们不赞成推翻户籍管理政策，而是建议实行“两保两新”的方案。既为户籍人口保留“捷径”，他们可以通过继承而享有广泛权利；又为外来人口通过买房、投资和知识技能等入户保留“快车道”；更为广大普通劳动者及其家属开辟一条通道，提供一个新的易于攀登的入户阶梯，并在上升台阶上不断新增权利，直至实现永久入户和同等享有原户籍人口的所有权利。“这样既可以鼓励人口的有序流动，又可以加强人口管理，也有助于实现基本公共服务的均等化。”贡森说。

贡森说，户籍制度改革是一个整体工程，还需推进与其挂钩的教育、医疗、社会保障等相关领域的配套改革，特别是要改变目前以户籍人口为基础的财政及公共支出体制。

“权益脱钩改革有一定的政治阻力，但是越晚改革，阻力越大。”贡森告诉记者，“这是很多地方管理者的共识，希望尽早改革。现在需要中央下决心，总结地方经验，及早出台指导意见，规范各地改革。”

课题组在调研时还了解到，在积极探索一元化户籍制度改革的地方，农村居民并没有一窝蜂地涌向城市。有的地方管理者认为，很多担心都是臆想的。“我们以前想象，可能农村人一夜之间都会跑到城里来，但实际上人们都是有利益权衡的。管理者总担心农民进入城镇、占用公共资源，这种担忧有些过头。没有工作和住房，人们进城干什么？难道天天住火车站？”重庆一位政府官员说。