加强社会保障体制统筹

　　主持人：我国当前的社会保障制度改革存在什么问题？应依据怎样的原则进行改革？

　　吴敬琏：1993年十四届三中全会提出了一项重要的原则，就是要把基金的行政管理和基金的经营运用分开，但是没有做到。2002年辽宁的钼矿事件发生以后，朱镕基总理请刘遵义教授做了一个方案，建立全国社会保障基金理事会。这个基金虽然建立了，但只是作为国家财政的特殊后备。2004年美国专家彼得·戴蒙德教授等访华，重提此事，但几经周折，最后还是没有形成文件，虽然全国社会保障基金理事会确实想在这种分开的条件下成为代理职工管理他们的个人账户的机构。我看应当把十四届三中全会决议作为制定政策的依据。

　　吴晓灵：中国存在路径依赖，社保制度不仅呈破碎化，而且承诺太多。目前中国有太多的公共医院，医疗卫生未来会出现巨大的缺口。此外，如果中国不加快统筹养老问题，将来就会很麻烦。现在劳务输出省的养老金是亏空的，但打工者年龄大了之后可能会回到输出省。劳务输入省人口年龄较低，养老金存在盈余。东南沿海劳务输入省的保障水平很高，尤其是广东深圳等，农民工年轻时在这些地区留下了大量的社保金，这导致沿海和内陆差距会越来越大。我建议养老问题上要加快全国统筹，这有利于统一市场的形成和公平。在此基础上国家也可以适当宏观调控。

　　加快统筹养老保障制度

　　主持人：面对提前进入老龄化社会的压力，我国应如何建立养老方面的保障制度？

　　熊军：老龄化的影响需要从两个视角进行观察。

　　首先是实体经济视角。养老问题是劳动者和退休者之间的分配问题，当社会提供的产品和服务比较充足时，解决养老问题才有一个较好的基础，才有足够的产品和服务以供分配，因此，应对老龄化需要有较好的长期经济增长，这是一个重要前提。应对老龄化挑战，要通过资本替代劳动、技术革新、产业升级、制度改革等措施提高劳动生产率，促进经济长期增长。从这个意义上讲，重视养老储蓄，为长期经济增长提供资本，具有积极意义。

　　其次是财务收支视角。解决养老问题，除了政府应尽的责任，还需要调动企业、家庭的积极性，大家共同努力，运用多方面资源实现老有所养，此外，这样做还有利于分散养老风险。海外有一些做得比较好的案例，他们在进行参数改革的同时，注重建立长效机制，即建立多层次的养老体系，政府提供基本养老保障，更高的养老待遇由企业和家庭提供。中国目前的养老保障体系单一，社会心理过度依赖基本养老保障，企业年金、职业年金、个人养老储蓄还没有发展起来，政府的养老责任沉重。在澳大利亚、加拿大、新西兰等国家，基本养老保障提供20%-30%的替代率，补充养老保障也提供20%－30%的替代率，再加上个人养老储蓄，总的替代率可以达到60%-70%，有效减轻了政府财政负担，而总待遇水平并没有下降。这些经验做法值得我们借鉴，要通过完善税收优惠政策，鼓励企业年金、职业年金、个人养老储蓄的发展。

　　关于延迟退休年龄的问题，OECD国家的平均退休年龄是男性64岁，女性63岁。随着人口老龄化趋势加重，延迟退休年龄是全球性趋势，国际上一般做法是每四到五年延长一年退休年龄，逐步实施。需要注意的是，延迟退休要有相关配套政策，以确保50岁、60岁的劳动人口能够顺利就业。对于大多数60岁劳动人口而言，工资成本比较高，而新知识和新技能却比不上年轻人，就业会有很多困难。只有解决好60岁人口的就业问题，延迟退休年龄才能顺利实施。

　　关于基本养老保险结余资金的投资运营问题，我认为是否设立新机构并不是问题的关键，重点是理顺外部因素和内部因素。从外部因素看，需要进一步完善资本市场，提供适合养老基金投资的产品，拓宽养老基金投资渠道等。从内部因素看，首先要合理制定基金长期投资目标和风险政策，使之既能反映养老基金长期性特点，以追求较高的长期汇报，又能把风险控制在可以接受的程度之内。由于风险较高的资产收益水平较高，要获得较高的长期投资回报，就需要配置一定比例的风险资产。仅仅强调当期安全是不够的。其次，要完善基金管理体制和运营机制，推动养老基金管理的专业化和市场化，包括赋予养老基金管理机构独立的投资决策权，建立激励和约束机制，吸引优秀专业人才到这个领域，建立问责制，加强信息披露等等。海外养老金管理制度，从设立投资目标到资产配置，从构建投资组合到绩效评估，对于建立中国养老基金投资管理制度很有参考价值。

　　贾康：在基本养老方面，目前最主要的认识是要积极推向全社会统筹，使统一市场内人力资本实现无壁垒流动，养老、纳税等信息积累在每一个人唯一的终身有效的号码之下。关于个人账户，我认为可以在名义账户成熟以后，再转为实际账户。否则，如果直接把名义账户做实，可能会出现一边资金运行跟不上，“持米叫饥”，另一边找不到安全的投资和增值途径的状况。此外，我赞同通过分段计算来兑现待遇的观点。

　　在个人账户的财政负担方面，根据财政部社保司的解释，当前的个人账户是按照大致“平均余命”等假设条件设定的，个人和财政之间的关系并不对称（个人账户内的资金在身后可继承但生前用完时则需以财政支撑继续按原标准发放），会在一定程度上导致财政负担的问题。所以，我个人倾向于积极探讨委托投资的约束机制。因为虽然委托投资也有监管成本，但好处在于容易形成较好的约束条件，也有内在的竞争压力，可以充分借鉴国际经验，甚至可以考虑加入承包因素。

　　在第二支柱（年金计划）打造方面，我认为美国401K机制是比较好的机制。但在中国目前的情况下，如果企业公平竞争环境远远不到位，放得比较宽实际上就会加深不公正程度。在没有明显遏制各个企业之间不公平竞争的时候，确实不能放开，应该积极建立框架，在企业改革方面取得实质性的进步后再给出较大的企业自主选择空间。

　　另外，我希望通过加深对老龄化问题的认识，及时对人口政策做出切合实际的调整，促进养老观念的成熟和养老产业的创新发展。

　　主持人：养老金个人账户是个人退休后领取基本养老金的主要依据，养老金账户安排是否应从名义个人账户向做实个人账户转变？如何进行过渡安排？

　　吴敬琏：首先，我很赞成支付标准跟缴费挂钩的观点。要真正落实到每个人，而不是用平均数一概而论。

　　关于名义账户制和做实个人账户的问题。马丁·费尔德斯坦主张做实个人账户，戴蒙德建议中国仿效北欧，实行名义账户制。我比较赞同后者。

　　熊军：关于个人账户，首先要明确是否做实个人账户。十八大报告明确提出，逐步做实基本养老保险（放心保）个人账户，政策方向是明确的。如果现在就做实个人账户，今后一段时间的财政压力会较大，但是能建立一个应对老龄化的长效机制，减轻人口老龄化高峰时期的财政压力。如果长期不做实，近一段时间的财政压力不会明显增加，但是人口老龄化高峰时期的财政负担会迅速加大，养老制度的可持续性面临挑战。做实与不做实的区别在于，一个是把二十年后的财政压力前移到今天，另一个是把今天的压力推迟到以后。从长远战略考虑，创造条件逐步做实对于增强养老制度的抗风险能力是必要的。其次是明确如何做实。做实个人账户困难不小，需要的资金巨大，仅靠当期财政收入解决比较困难，需要多渠道筹集资金，包括划拨部分国有资产弥补社保基金的不足，这方面我们国家是有条件的。最后是个人账户的投资管理问题，个人账户是积累性养老计划，做实后能否取得成功取决于基金长期投资收益水平。个人账户基金积累规模对长期收益水平的敏感性高于对缴费率的敏感性，因为计算投资收益是基于存量资产。如果长期收益率水平不高，个人账户即便做实也很难发挥应有的作用，所以要对个人账户基金投资管理高度重视。考虑到个人账户投资的专业性很强，就我国具体情况而言，采用集中管理模式比较合理。

　　贾康：由省一级统筹基本养老，效果不如由全社会统筹。以名义账户处理个人账户过渡的问题需要积极研究解决。抛开统筹账户，把养老金完全归入个人账户的做法几乎没有可行性。全社会统筹也不能够把选择权交给地方，因为地方之间存在矛盾。如果交由地方自行选择，所有需要调入资金的地方都会倾向于支持全社会统筹，所有调出资金的地方全部会反对全社会统筹，这等于没有解决问题。比如辽宁就不能依靠省级统筹解决本省的养老金支出，所以必须依靠全社会统筹，实际上需要依靠的就是深圳这些平均人口年龄较低的地区调出资金支持。所以，让地方自由选择根本无法协调出合理的机制。欧洲国家外出工作的人可以在国籍不变的情况下回到原国兑现待遇，而我国劳动力自由流动之后，很难定义一个人究竟属于哪个地方。在全社会统筹情况下，无论一个人换了多少地方和岗位，都可以把信息记录在他的号码上，最后再兑现。我们可以就这个方向展开进一步讨论。

　　优化医疗保障的制度安排

　　主持人：我国医疗保障方面存在怎样的问题？所谓的“看病难、看病贵”要怎么解决？未来医疗保障的改革思路是什么？

　　吴敬琏：对医疗的性质，上届政府已经基本确定。虽然用了一个比较柔和的词，叫做“公益性”，实际上要说的是“公共品”。现在政府面临很大的压力：一方面，医疗既然是公共品，就应当由国家包起来；另一方面，国家又没有那么多钱。医疗服务供给不足，需要动员民间资源投入医疗领域。这样，政府就把自己置于一种非常尴尬的境地。对于看病贵、看病难的问题，我认为不能局限于意识形态争论，要从问题本身入手，解决实际问题。我认为，应当把医疗资金的筹措和医疗服务的提供这两个不同的问题分开：基本医疗资金应该由政府负责保证，医疗服务则要通过市场提供。当然，在市场交易过程中要通过一定的制度安排处理好信息不对称的问题。

　　贾康：在医改方面，我认为收支两条线最适合的是纯粹的公共权力，比如公检法，所有的收入必须进国库，所有的支出待遇也由国库出，都在预算中透明安排，以防止出现由于收支挂钩而产生的扭曲和不公正。但是，如果把基层医疗单位和公检法看成一类单位，按照收支两条线来管理，就会导致惰性，降低积极性。另外，中国目前有几点问题解释得不到位，比如公立医院改革要解决看病贵、看病难的问题，据我观察，公立医院大都在中心城市，至少在有一定规模的城镇区域，其实在城镇区域的医院看病一般已并不难，看病难难在大家都想看专家号；看病贵首先是看头疼脑热的小病也很贵，而如果真正病到了一定程度，看病贵和不贵在选择上的空间和差别就不大了。现在的主流声音是批评医疗领域过度市场化，但在我看来，某些场合也可能相反，医疗领域存在过度官场化现象，反而缺乏健康的、有限竞争的市场。官员待遇终身制在当今社会有加强的趋势。所以我们必须反思，医疗领域有多少福利偏重于提供给了金字塔顶端？如果不把这些问题理清楚，对策制定就很难合理。

　　此外，医疗系统的人才培训机制存在严重的扭曲。根据《光明日报》正式公布的数字，中国教育系统每培养六个医科毕业生，只有一个人会成为医生，教育培训的总体绩效水平很差。乡镇医院最需要的是全科医生，但医学院培养出来的多是单科医生，这些都体现了人才培训机制的扭曲。根据正规流程，应该严格按照转诊制度办事，但现在公信力建立不起来，谁也不肯走转诊程序，生病之后都瞄准大医院的名医专家，所以，如果只概念化地一般讨论看病贵、看病难问题，而这些问题得不到综合整治，医改就难以取得实质的进展。