城镇化是世界各国工业化进程中的普遍现象，也是中国现阶段经济社会发展面临的重大战略问题。研究分析国内外城镇化的模式、特点和存在的问题，对于我们探索走出一条适合中国国情的高质量的城镇化之路意义重大。

    欧洲市场主导政府调控的城镇化

    欧洲发达国家，尤其是英国和德国的城镇化注重政府调控和市场主导相结合，经历了较长时间的演变过程，城镇化水平和质量较高。英国，是城镇化最早也是城镇化程度最高的国家之一，主要得益于工业革命的推动。工业革命促进了农业现代化，使得农村出现大量剩余劳动力；工厂的广泛设立提供了大量就业岗位，吸引农业剩余人口和外来移民，促进大城市人口迅速增加，推动小城镇迅速发展。工业革命又促进和带动了交通运输、金融等第三产业的发展，进一步促进了农业剩余劳动力的转移。随着城市人口规模迅速扩张，市场主导的城镇化进程遇到了瓶颈，城市管理和规划成为迫切需要。20世纪初，英国首先颁布了《住宅与规划法》等法律法规，政府通过法律、政策和各种规划体系对城镇化进行引导，在发挥市场主导作用的同时进行必要的调控，英国城镇化程度和城镇化质量都走在了世界前列。德国，在一战前基本上完成了城镇化进程，复制了英国的城镇化之路。尤其是普法战争后，统一的德国消除了城镇化的许多障碍，通过一系列统一经济法规政策措施的调控引导，大城市发展迅速，一战前城镇化率达到60％以上。二战后，在政府和市场的双重推动下，德国走出了一条可持续的乡村城镇化之路，城镇化率甚至接近90%。德国主要是通过土地整理，把一些传统乡村转变为二三产业主导的工商城镇。传统乡村在向工商城镇转变的过程中，并没有增加城镇建设用地，工商城镇周边的农业和森林用地性质不变，大都市区域内的郊区一、二、三次产业协同发展。总体上看，欧洲发达国家的城镇化起步较早，市场机制在城镇化与工业化互促共进方面发挥了主导作用，政府调控进一步提升了城镇化的质量。

    东亚国家和地区政府主导市场推进的城镇化    相对于欧美国家，东亚国家和地区政府对于城镇化的引导和调控力度更大，日本、韩国和台湾地区的城镇化是典型的政府主导市场推进的城镇化模式。日本，在上世纪50年代至70年代中期，伴随着工业迅速发展，在政府主导下走出了一条集中型城镇化道路。日本在资源较为匮乏的情况下，实现了以大城市为核心的空间集聚模式，使得资源得以集约利用，进一步加快了日本工业化进程，支撑了其战后一个时期的经济高速增长。其主要做法是，政府主导进行町（镇）村合并，制定和实施全国性开发规划，形成了包括区域与城市规划在内的较为完善的规划体系，颁布了《新事业创新促进法》、《关于促进地方中小都市地区建设及产业业务设施重新布局的法律》等法律法规。但是随着人口集聚和城市扩张，出现了东京等大都市圈的“极化”现象：大都市区住房紧张、地价高昂，农村和边远地区空心化、老龄化现象严重。韩国，始于20世纪70年代的“新农村运动”开创了其城乡互动式的城镇化模式。通过新农村运动韩国农民整体脱贫，城乡差距迅速缩小。在开展新农村运动的基础上，韩国大力推进城乡一体化的城市网络群带建设。先是实行以城市为中心，以集聚效益为目的的经济区域综合开发战略，带动农村劳动力源源不断地进入城市就业。后来，大城市人口又向周边小城镇分散，形成了多个城乡一体化的城市网络群带。韩国城镇化的主要问题是汉城和首都圈过度集聚发展。集中型转移方式使其农业剩余劳动力主要涌向大城市，使大城市人口迅速膨胀，出现了交通拥挤、住房紧张、污染严重、失业剧增等突出问题。我国台湾地区，上世纪50年代开始，城镇化进程与经济发展同步协调，城乡发展互促共进，城市规模和数量适度，城镇化的速度与质量同步上升，走出了一条同步协调的城镇化之路。台湾地区大中小城市在功能上呈层级模式，有效缓解和消除城乡对立，克服了“大城市病”，成为城镇化比较成功的典型案例。其城镇化主要得益于战后当局推行的一系列促进人口均衡分布和城市规模体系均衡发展的政策措施，比如先后实施了工业区发展方案、公用事业建设方案和次级城市发展战略等。总体上看，东亚一些国家和地区的城镇化依赖于政府和市场，但政府起主导作用。

    美洲国家自由放任式的城镇化

    尽管美国和拉美国家的城镇化水平和质量差距显著，不具可比性，但是从其城镇化缺乏总体规划和政府调控的角度看，他们都属于自由放任式的城镇化。美国，在上世纪70年代之前，得益于工业进步和西部开发，其城镇化发展迅速。但是美国政治体制的特点决定了联邦政府调控职能弱，城镇化发展缺乏全国性的总体规划和政府调控引导。美国大城市不断向郊区扩张、低密度蔓延，其自由放任式的城镇化发展伴随着大量的自然资源消耗。尤其是，二战后，一方面大城市人口不断增加、集聚，另一方面大城市内部人口不断向郊区和城市外围迁移，富裕的城市郊区围绕着相对贫穷的城市中心区形成了美国城市的一大特征。由于城镇建设无序，城镇空间和社会结构性问题日益突出，美国自由放任式的城镇化造成土地资源严重浪费和较高的经济成本。美国城市的过度郊区化逐渐引起了政府和社会的反思，一些地方政府开始强调土地利用的紧凑模式，抑制郊区化的过度发展。拉美国家，由于历史传统和现实因素的作用，城镇化模式比较独特，工业化严重滞后于城镇化，属于典型的过度城镇化。一些拉美国家城镇化率高达70%以上，而工业化水平至今也只有30%左右。主要原因在于，这些拉美国家经济对外依存度过高，工业化被外来资本主导，政府调控乏力。上世纪50至80年代，由于国际资本的涌入，一些拉美国家在没有奠定工业基础的情况下，农业人口大量涌入城市从事传统的第三产业，城镇化速度之快“惊艳”一时，超过同时代的任何地区和不同地区的任何时代。但是由于经济周期的波动和国际性传导，随着国际资本的撤离，拉美国家的城镇化陷入一种畸形的过度城镇化状态：工业吸纳劳动力的能力十分有限，第三产业层次较低，导致大量城市失业群体；基础设施极度缺乏，城市之中存在大量的“贫民窟”，城市生活、生态环境持续恶化。总体上看，自由放任式的城镇化，由于市场失灵会导致城镇化中高成本和畸形发展。尽管美国比较发达，但其城镇化模式广为诟病；拉美国家的城镇化，则常被作为一个反面教材，被称为拉美“城镇化陷阱”。

    南亚欠发达国家的城乡连绵区域城镇化

    南亚国家由于人口爆炸式增长，大都市及都市外围城镇和村落在空间集聚形态上连绵不断具有城市形态特征，但公共设施建设落后，在经济、社会和制度等方面都显现出乡村性，形成具有南亚特征的低水平发展的城乡连绵区域式城镇化。印度、孟加拉国具有典型性。尤其是印度又偏重于资本密集型的产业发展，涌入城市的剩余劳动力在大城市又形成大规模的失业人口，进一步限制了城市基础设施、公共设施的投入，城市生活环境恶化。南亚这种低水平发展的城镇化的原因在于，人口激增与经济发展速度存在尖锐矛盾，农业劳动力大量剩余，经济发展提供的就业岗位严重不足。南亚国家的城镇化之路，也是当前世界已有的城镇化模式中的一个典型，其工业化和城镇化水平虽然同步，但仅仅是低水平的同步。

    对以上国外城镇化案例的基本认识

    以上国外城镇化案例的发展背景和发展模式各异，但相对成功的城镇化发展模式具备一些基本特点：一是城镇化发展具有一定的规律性。一般经历了三个阶段：城镇化水平在30%以下，发展较慢的初期阶段；城镇化水平在30%-70%之间，加速发展的中期阶段；城镇化水平在70%以上，发展速度趋于缓慢的后期阶段。二是城镇化与产业演进紧密相关。城镇化早期，工业化是城镇化的基本动力。城镇化的高速发展期，工业化城镇化同步快速发展。随着工业化的推进和后工业社会出现，发达国家的城镇化出现了更多依靠非工产业支撑的现象，一所好的大学、一个电影产业可能支撑一座城市，如剑桥大学城、好莱坞影城等，特别是美国，近几十年出现许多完全由大学支撑的城市。三是小城镇与大都市的发展同步进行。发达国家城镇化基本经历了从中小城市到大城市、大都市的发展过程。最终由于大城市城区人口过于密集、生活质量下降等一系列弊端和问题，小城镇建设引起更多关注，出现了人口郊区化、大城市外围卫星城镇布局分散化的趋势。四是政府与市场在城镇化进程中发挥双重作用。政府在城镇发展规划，提供公共服务方面发挥职能。市场在调节人口流动，工业化与城镇化融合发展等方面发挥作用。政府引导，市场主导是城镇化进程中的成功模式。

    国外城镇化模式的经验启示

    当前，我国城镇化之路从某种意义上来说是在进入21世纪之后在反思中重构的。尽管我国已初步形成了大中小城市及小城镇竞相发展的相对完整的城市体系，城镇化率达到50％以上，处于城镇化加速发展的中期阶段，但总体上看，我国城镇化是一种成本较高的城镇化，且城镇化质量也有待提高。国外和台湾地区城镇化的典型模式对于我们今后的城镇化之路有许多宝贵的经验启示。

    1.注重城乡协调互动发展。我们的城镇化未处理好与农村发展的关系。一方面，改革开放以来，城乡差距不断拉大，居民收入差距到2006年城乡比为3.28∶1，绝大多数国家的城乡居民收入比低于1.5∶1，超过2∶1的极为罕见。另一方面，在快速城镇化过程中，一些地方不惜侵害农民利益，乱占耕地，城区面积不断扩大，而失地农民没有有效转变为市民，城镇化成了土地城镇化。今后的城镇化，要坚持为大多人的理念，解决好城乡不平衡的问题。在农民工已经成为加快城镇化发展的重要力量的背景下，要将推动农民工市民化作为加快城镇化进程的重要内容，集中力量解决好进城农民工的户籍、就业、住房、教育、社会保障等一系列问题，做到基本公共服务全覆盖城镇非户籍常住人口。同时，也要扭转城镇化中“重经济轻社会”的观念，在建设完善产业、通信、交通等基础设施的同时，更加重视教育、医疗卫生、居民服务等涉及民生领域的建设与发展。

    2.促进尊重市场经济规律的城镇化发展。政府与市场在城镇化进程中发挥双重作用，政府调控市场主导是国外城镇化的成功模式。城镇化是十分复杂的社会变迁过程，在城镇化过程中，必须尊重市场经济规律，纠正人为主观因素所造成的偏差，既要避免人为设置障碍影响资源要素合理流动，又要防止脱离经济发展实际，仅凭行政意志搞“拔苗助长”式的城镇化建设。当前，我国城镇化过程的突出问题是管理水平落后，且国家城镇化的总体规划缺失，一些城市发展规划不合理，公共基础设施建设反复维修、拆拆扒扒，甚至盲目建设大广场、宽马路、摩天大楼等形象工程，城市建设缺乏文化底蕴和个性特色，产业结构“趋同”。今后的城镇化，政府要在区域与城市规划制定、基础设施建设、公共服务提供、环境保护和社会保障等方面提升能力，通过适当有效的宏观调控措施来弥补市场机制的不足，促进城镇化的健康发展。

    3.保持产业发展与城镇化进程同步协调。城镇化与产业演进紧密相关。长期以来，我国工业化与城镇化水平不协调，城镇化水平在相当长时期内落后于工业化水平，尤其是在1970-1981年这段时期内，城镇化率低于工业化率平均多达20个百分点。直到2003年，城镇化率首次超过40%达到40.53%，并首次微弱超过工业化率40.45%的水平。我们推进城镇化，要高度重视产业支撑问题，保持城镇化进程与产业发展同步协调，积极吸取拉美国家“城镇化陷阱”的教训。城市发展扩张应以产业实力和竞争力提升为前提，避免出现过度城镇化和产业空心化现象。要重视发展与现代城市功能定位相适应的二、三产业，科学布局和发展工业生产区、金融商贸区、文娱休闲区等产业区域，中小城市和小城镇的建设发展尤其要注意大力拓展农副土特产品加工、特色产品生产、商贸流通、旅游服务，激发和增强城市发展活力。

    4.推进生态环境可持续的永续性城镇化发展。城镇化模式与国情紧密相关。不同国家之所以呈现不同的城镇化发展模式，是因为每个国家的国情不同，同时也与社会基本制度紧密相关。如美国幅员辽阔，地广人稀，加上自由市场机制的作用，城镇化呈现为蔓延式发展的特征；而日本由于国土狭小，人口稠密，城镇化则呈现为集中型特征；拉美、南亚国家土地集中在少数人手里，大批失地农民无奈涌向城市，而城市缺乏就业岗位，造成城镇人口失控，导致过度城镇化和城市贫民窟现象的大量发生。我国人口多、底子薄，人均资源有限，在推进城镇化过程中，面临着人多地少、资源紧缺、环境脆弱等诸多问题和矛盾。城镇化道路的选择，不能再像过去那样走高消耗、高排放、城乡分割、缺乏特色的城镇化老路，应树立可持续发展理念，推行紧凑型、集约型、生态型城镇发展模式，努力提高资源、能源、土地等利用效率，形成资源节约、环境友好、低碳发展、经济高效的城镇化发展新格局。

    5.探索优化空间布局的城镇化发展。发达国家城镇化先是经历了从中小城市到大城市、大都市的发展过程，最终由于大城市人口过度集中而导致一系列弊端和问题，出现了城市郊区化的现象，小城镇建设引起更多关注。德国的乡村改造和土地整理、韩国的新农村运动、台湾地区的城乡协调的城镇化模式，为我们提供了可以借鉴的经验。我们在大力发展省会等区域性中心城市的同时，需要将更多的精力放在解决县域经济、推进中小城镇的发展上，坚持大中小并进，优化城市和空间发展布局，推进产业和人口集聚，加快发展复合型、紧凑型、生态型城市，形成层次分明、结构合理、功能互补、协调发展的现代城镇体系。