《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》解读

    近日，国务院制定出台了《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》（以下简称《意见》）。当前为何要制定出台《意见》？《意见》总体思路是什么？贯彻落实《意见》将在哪些方面着力？针对这些问题，银监会对《意见》进行了政策解读。

　　一、出台《意见》的背景是什么？

　　当前，我国经济运行总体平稳，经济增速仍处于合理区间，但经济运行中不确定、不稳定的因素也在增加，结构性矛盾依然突出。要实现经济持续健康发展，提高经济发展质量和效益，必须着力解决经济结构战略性调整问题，推动经济转型升级。

　　金融和实体经济密不可分。金融对于稳增长、调结构、促转型都具有重要作用。现阶段金融运行总体稳健，但资金分布不合理现象仍然存在，部分领域融资难、融资贵的问题尚未解决。与服务实体经济发展，推动经济结构调整和转型升级的要求相比，还需要不断深化金融改革，不断提高金融服务水平。

　　制定和出台《意见》就是为了深入贯彻党的十八大、中央经济工作会议和国务院常务会议精神，更好地发挥金融对经济结构调整和转型升级的支持作用，推动解决制约经济持续健康发展的结构性问题，真正提高金融服务实体经济的质量和水平。

　　二、制定《意见》的指导思想是什么？

　　经济结构调整和转型升级是当前经济工作的重中之重。《意见》的指导思想就是把加强和改进金融对实体经济的服务有效聚焦到支持经济结构调整和转型升级。

　　为此，《意见》确立的基本思路就是按照稳中求进、稳中有为、稳中提质的要求，继续执行稳健的货币政策，不因经济增速放缓转向宽松，也不因当前一时货币增长较快而转向紧缩，同时坚持有扶有控、有保有压的原则，着力调整优化金融资源配置，盘活存量资金，用好增量资金，有效推动经济结构调整和转型升级。

　　遵循这一思路，《意见》综合提出了货币、信贷、证券、保险、外汇等多方面政策措施，围绕继续执行稳健货币政策，引导推动重点领域与行业转型和调整，加大对小微企业、“三农”等国民经济薄弱环节的支持，推动消费升级，支持企业“走出去”等经济结构调整和转型升级的重点领域做了具体规定。

　　三、《意见》制定中有何总体考虑？

　　《意见》制定过程中，主要有以下几点基本考虑：

　　一是要充分发挥市场作用。优化金融资源配置，首先要让市场在金融资源配置中发挥基础性作用。《意见》高度重视推进金融领域的市场化改革，释放金融改革红利。例如，《意见》提出，要稳步推进利率市场化改革，更大程度地由市场来决定资金价格。

　　二是切实转变政府职能。《意见》按照政府职能转变“该放的权力坚决放开放到位，该管的事必须管住管好”的要求，一方面积极放宽管制，例如提出要扩大民间资本进入金融业，探索民间资本发起设立自担风险的民营金融机构，要扩大银行不良贷款自主核销权限等，另一方面强化政府维护产权和公共服务职能，例如鼓励地方人民政府建立小微企业信贷风险补偿基金，支持小微企业信息整合，加快推进中小企业信用体系建设，支持地方人民政府加强对小额贷款公司、融资性担保公司监管，鼓励地方人民政府出资设立或者参股融资担保公司等，积极弥补小微企业融资问题上的市场失灵缺陷。

　　三是注重政策协同配合。金融政策要充分发挥作用，必须与财政政策和产业政策等其他政策衔接配合，形成合力。《意见》高度重视金融政策与其他政策的协同作用。例如，对于化解产能过剩，《意见》配合“消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批”的产业政策要求，提出相应的金融政策，共同促进抑制消化过剩产能，支持先进产能。

　　四是要坚持两手抓。防范风险是金融工作的永恒主题，必须坚持一手抓金融支持经济结构调整和转型升级，一手抓防范和化解金融风险。在防范金融风险的前提下促进经济转型发展，在促进经济转型发展的过程中增强防范金融风险的能力。

　　四、如何理解继续执行稳健的货币政策？

　　当前我国经济增长总体平稳，物价形势基本稳定，稳健的货币政策符合我国宏观经济形势，政策实施效果良好。继续执行稳健的货币政策，一方面要统筹兼顾稳增长、调结构、控通胀、防风险，合理保持货币总量。要把好流动性控制的“总闸门”，通过综合运用数量、价格等多种货币政策工具，适时适度地进行预调微调，保持金融市场的总体稳定，为实体经济的健康发展创造良好的货币条件。另一方面，要提高资金使用效率，积极盘活存量，用好增量。充分发挥运用再贷款、再贴现、差别存款准备金动态调整机制等政策工具对资金流向的引导功能，同时稳步推进利率市场化改革，更大程度由市场决定资金价格。通过货币政策引导和市场价格机制将资金资源配置到符合经济规律，亟待转型升级的领域中去，配置到具有经济效率，能够创造就业的企业中去，加快资金周转速度，提高实体经济资金使用效率。

　　五、金融如何引导、推动重点领域与行业转型和调整？

　　金融促进重点领域和行业转型和调整，必须坚持有扶有控，有保有压的原则，发挥资金引导作用，增强资金支持的针对性和有效性，不断优化社会融资结构，一方面持续加强对重点领域和行业的金融支持，另一方面大力支持化解产能过剩矛盾。

　　在加大对重点领域和行业金融支持方面，要大力支持实施创新驱动发展战略，加大对有市场发展前景的先进制造业、战略性新兴产业、现代信息技术产业和信息消费、劳动密集型产业、服务业、传统产业改造升级以及绿色环保领域的资金支持力度，保证重点在建续建工程和项目合理资金需求，积极支持铁路等重大基础设施、城市基础设施建设和保障性安居工程等民生工程建设。这些产业和领域或者是引导未来经济社会发展的先导产业，或者是有利于发挥我国经济竞争力的传统优势领域，或者是经济持续健康发展和结构优化升级的重点环节，或者是转变经济发展方式的有力抓手，因此也应当是金融支持的重点方向。

　　与此同时，要大力支持化解产能过剩矛盾。产能过剩是我国产业结构调整中的突出问题。中央经济工作会议明确提出要把化解产能过剩矛盾作为工作重点。金融支持化解产能过剩矛盾，关键是区分产能过剩行业的不同情况，分门别类地执行差别化政策，对于产能过剩行业中产品有竞争力、有市场、有效益的企业，继续给予资金支持，帮助其加快发展；对于产品虽然在国内供大于求，但是在国际市场上有销路，有市场的企业，通过各种融资方式支持其跨境投资经营；对于实施产能整合的企业，通过探索发行优先股，定向开展并购贷款等方式，促进其实施兼并重组；对属于淘汰的落后产能的企业，通过保全资产和不良贷款转让、核销等方式支持压产退市；对产能严重过剩行业违规建设项目严禁提供任何形式新增融资，防止盲目投资加剧产能过剩。

　　六、如何加强小微企业和“三农”金融服务？

　　小微企业和“三农”是国民经济的两个薄弱环节。就加大对小微企业的金融支持，《意见》从改进金融服务和改善外部环境两方面着手，提出了相关要求。

　　在改进金融服务方面，《意见》明确了力争小微企业贷款增速和增量“两个不低于”的工作目标，支持金融机构延伸服务网点以贴近小微企业，拓宽服务内容以满足小微企业多元化需求，严格规范收费行为以降低小微企业融资成本，不断推动加强小微企业金融服务。与此同时，《意见》还优化完善相关监管政策，包括继续支持发行小微企业专项金融债，从而增加小微企业信贷资金来源，逐步推进信贷资产证券化常规化发展，从而推动金融机构盘活资金支持小微企业，适度放开小额外保内贷业务，从而扩大小微企业融资来源，适当提高对小微企业贷款的不良容忍度，从而提升金融机构从事小微企业金融服务的积极性。

　　在改善外部环境方面，《意见》以解决小微企业信用难题为突破口，提出要支持小微企业信息整合，推进中小企业信用体系建设，破解银企之间的信息不对称；支持地方人民政府加强对小额贷款公司、融资性担保公司监管，鼓励地方人民政府出资设立或参股融资性担保公司，引导融资性担保公司健康发展，从而帮助小微企业增进信用；鼓励地方人民政府建立信贷风险补偿基金，有效分担小微企业的信用风险。

　　对于“三农”金融服务，《意见》围绕力争全年“三农”贷款实现“两个不低于”的目标，主要从三个方面加大对“三农”的金融支持。

　　一是推进农村基础金融服务全覆盖。通过鼓励在金融服务空白乡镇设立服务网点，在尚不具备设立标准化网点条件的少数乡镇，鼓励采取各种形式简易便民服务，或者利用科技手段等实现基础金融服务全覆盖。二是推动农业现代化。顺应农业生产组织创新趋势，积极开发符合专业大户、家庭农场、新型农民合作组织和农业产业化龙头企业等农业农村新型经营主体和农产品批发商特点的金融产品和服务，加大支持力度。三是加强涉农金融服务的改革创新。创新融资担保方式，扩大林权抵押贷款，探索开展大中型农机具、农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款试点；拓宽支农资金来源，推出“三农”专项金融债；发挥农业银行“三农金融事业部”管理专业和政策优惠的优势，扩大县域“三农金融事业部”试点省份范围等。

　　七、金融如何促进消费升级？

　　党的十八大报告指出，要牢牢把握扩大内需这一战略基点，要加快建立扩大消费需求长效机制，释放居民消费潜力。围绕这一要求，《意见》主要强调了以下几方面内容：

　　一是培育消费金融的新增长极。传统上，住房、大宗耐用消费品的信贷需求是消费金融主体业务。随着居民收入的增长，消费结构不断改善，新型消费业态不断涌现，金融机构要适应和促进消费升级，在做好传统消费金融业务的同时，加强对新型消费品，以及诸如文化、教育、旅游、养老等服务消费领域的信贷支持，同时推进消费支付方式现代化，完善银行卡消费服务功能，优化使用环境。

　　二是发展消费金融的新型机构。消费金融公司是一类较为新型的非银行金融机构。目前，北京、上海、天津和成都4个城市共试点成立了4家消费金融公司。凭借自身优势和特点，消费金融公司在银行消费信贷业务之外起了很好的“拾遗补缺”作用。《意见》因此提出，要逐步扩大消费金融公司试点城市。

　　三是开辟消费金融的新着力点。我国正处于加速城镇化进程之中，如何做好城镇化金融服务中的消费金融业务，是摆在金融机构面前的新课题。《意见》提出，要根据城镇化过程中进城务工人员等群体的消费特点，提高金融服务的匹配度和适应性。

　　八、金融如何支持企业走出去？

　　当前，全球经济结构面临深度调整，围绕市场、资源、人才、技术、标准等方面的竞争日趋激烈，《意见》通过采取下列措施，支持企业国际化经营：

　　一是鼓励金融机构为企业“走出去”提供便捷高效的金融服务。二是实施便利“走出去”的外汇管理制度，推动人民币跨境使用，完善货物贸易和服务贸易外汇管理制度，逐步开展个人境外直接投资试点，进一步推动资本市场对外开放，改进外债管理方式，加强外汇市场基础设施建设。三是拓宽“走出去”外汇资金来源。通过创新外汇储备运用方式，拓展外汇储备委托贷款平台和商业银行转贷款渠道，为用汇主体提供融资支持。

　　九、《意见》对于加快发展多层次资本市场提出了哪些具体措施？

　　金融支持经济结构调整和转型升级，既要充分发挥间接融资功能，也要大力发展直接融资，拓宽融资渠道，降低融资成本，分散金融风险。《意见》提出，一是完善资本市场体系建设。促进主板、中小企业板、创业板各层次资本市场均衡发展，进一步发挥期货市场定价、分散风险、套期保值等功能；二是优化资本市场制度安排。完善资本市场发行、定价、并购重组等方面的各项制度，适当放宽创业板对创新型、成长型企业的财务准入标准，扩大中小企业股份转让系统试点范围，促进债券市场互联互通等；三是加强资本市场主体建设。规范非上市公众公司管理，同时规范发展各类机构投资者，探索发展并购投资基金，利用资本市场推动企业并购重组，鼓励私募股权投资基金、风险投资基金产品创新，助推创新、创业型中小企业融资发展。

　　十、如何进一步发挥保险对经济转型发展的保障作用？

　　保险是市场经济条件下风险管理的基本手段之一，也是金融体系重要组成部分。保险业服务经济结构调整和转型升级，一是要充分发挥保险作为经济“稳定器”的职能。《意见》提出，要扩大农业保险覆盖范围，推广新型农业保险险种，大力发展出口信用保险，鼓励为企业“走出去”提供一揽子保险服务，试点推广小额信贷保证保险，推动发展国内贸易信用保险等，从而有效发挥保险业在增强农业抗风险能力，支持国内企业有效应对海外贸易与投资风险和提升小微企业信用等方面的积极功能。二是要充分发挥保险作为经济“助推器”的职能。根据保险资金长期性、稳定性的特点，拓宽保险资金的运用范围，更好地发挥保险资金服务经济转型升级的作用。

　　十一、如何进一步推动民间资本进入金融业？

　　民间资本进入金融业，对于动员社会资金进入实体经济，促进金融机构股权结构多元化，激发金融机构市场活力具有重要意义。《意见》提出要进一步推动民间资本进入金融业，发挥民间资本在村镇银行中的积极作用，尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构。

　　尝试由民间资本发起设立自担风险的民营金融机构,之所以强调投资者要自担风险，主要是为了防范道德风险，防止金融机构经营失败的风险外溢。这既符合投资收益和风险承担相一致的市场原则，也避免在金融机构市场退出机制还不健全的情况下，出现风险处置真空，或者演化成依赖国家信用提供隐性担保。关于具体的探索方向，可以考虑通过有关制度安排，确保主发起人拥有承担金融机构经营失败风险的能力，同时对此类金融机构的负债业务进行分类管理，有效地控制风险敞口。

　　十二、如何防范经济结构调整和转型升级中的金融风险？

　　经济结构调整和转型升级过程中的矛盾和问题必然会折射和反映在金融领域，带来潜在甚至是现实的金融风险。为此，《意见》主要从三方面就防范和化解金融风险提出要求：

　　一是提高风险预警与处置能力。金融业要深入排查各类金融风险隐患，适时开展压力测试，动态分析可能存在的风险触发点，及时锁定，及早预警。对已暴露的风险，处置时要稳妥有序，加强疏导，避免因处置不当引发新的风险。

　　二是严密盯防重点领域。地方政府融资平台、房地产、理财和“两高一剩”行业是当前重点金融风险领域，各金融机构对上述领域的风险要严密盯防，严加防控。除此之外，各金融机构对于跨市场、跨行业经营带来的交叉金融风险，以及民间融资、非法集资、国际资本流动等外部风险也要提高警惕。

　　三是优化信用环境。良好的信用环境是防范和化解金融风险的坚实基础。要加快信用立法，推进社会信用体系建设，形成诚信文化，努力塑造“守信激励、失信惩戒”的信用环境，为防范化解金融风险创造良好外部条件。