加大审计监督力度着力促反腐推改革保发展
——《2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》解读

    审计工作报告是审计工作结果的综合反映，也是审计工作思路的集中体现。一年来，审计工作围绕党和政府工作中心，紧扣“反腐、改革、发展”目标，依法履行职责，通过监督检查财政财务收支的真实合法效益性，揭露重大违法违规问题，促进反腐倡廉建设；揭示体制机制制度性问题，推动深化改革和制度创新；反映经济社会发展中的突出矛盾和风险，维护国家经济安全和服务科学发展。今年的审计工作报告体现了上述审计理念和工作思路以及最新审计成果，与往年相比，主要有以下特点：

    一、关注政府间财权和事权相匹配，促进深化财政体制改革

    建立财权与事权相匹配的分税制财政体制，是理顺完善政府间财政关系的第一要务。我们常说一级政府、一级事权、一级财权，权责要匹配。从近年审计情况看，当前财政运行和地区发展中存在的许多问题，很大程度上与政府间财权与事权划分不清，体制制度、运行机制和管理方式不完善有关，只有用改革的办法才能切实解决。审计一直关注这方面的工作，连续多年就深化财政体制改革提出建议。今年的审计工作报告在全面审视中央财政管理情况的基础上，从政府与市场、不同层级政府间的财权与事权关系层面，深入揭示了18个省财政运行状况，指出政府职能范围不清晰，一些地方政府越位与缺位并存等现象；政府间事权划分不明确，各级政府支出交叉重叠；政府间财权财权划分不合理，地方政府缺乏收入及预算自主权；转移支付制度不完善，“两个比重”过高，资金多头分配、使用分散、层层结存等问题。针对这些问题，提出“合理划分各级政府间事权”、“按税种的经济属性划分中央与地方收入，充实地方税体系”、“制定科学合理的转移支付分类标准，清理撤销不属于中央事权的专项转移支付”等建议，着力推进健全财权与事权相匹配的财政体制。

    二、关注预算管理的完整性和规范性，推动健全政府预算体系

    统一完整的政府预算体系是强化财政管理的基础。近年来，审计以推进全口径预算管理为目标，注重揭示和反映预算管理完整性方面存在的问题，推动政府全部收支纳入预算。今年的审计工作报告沿着预算编制、资金分配、政策实施、预算执行与决算草案的链条，深入分析审计情况，力求使审计结论形成总体概念，并发挥导向作用，积极推进政府预算体系的统一完整和预算管理的规范科学，促进建立公开、透明、规范、完整的预算制度。如在中央财政管理方面，报告指出：从预算编报范围看，部分事项列报不规范，国有资本经营预算范围不完整，有34%的中央转移支付未编入抽查的省本级年初预算等；从预算编制方式看，“打捆”预算、代编预算仍大量存在，部分投资安排给不符合条件的单位或项目，采取以收定支方式编制的基金预算与实际支出差异较大，国有资本经营预算未充分体现政策要求等；从预算编制机构看，有的专项资金切块后由不同部门多头分配，有的项目由同一部门内部不同司局重复安排投资等；从预算执行情况看，未按程序下达计划，预算级次上划下划变动较多，有的事项未如实向全国人大报告；从决算草案编制看，内容不够完整、细化，未反映国有股权、固定资产等资产及负债情况，未分科目、分级次列报预算变更情况等；从财政基础管理看，地方财政专户开设过多、国库现金管理不到位等。在预算体系内各类预算间关系方面，报告首次从公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算三本预算的功能定位上分析，揭示出功能界定不清晰，彼此交差安排资金等突出问题。在中央部门预算管理方面，相关预算制度与实际不适应，有的支出范围不清、标准不完善，预算约束作用不强，对中央预算单位是否实行部门预算管理也缺乏具体标准等。以上问题都影响了国家预算体系的统一完整，也制约了政府的预算管理权和人大的监督权，为此报告提出了“加快健全统一规范的政府预算体系”、“逐步建立政府财务报告制度”、“健全基本支出定员定额和项目支出标准”等建议。

    三、关注财政资金使用绩效，促进提高政府行政效能

    绩效管理是现代财政制度的重要组成部分，是建设效能政府和俭朴政府的重要保障。在财政收入高速增长的势头放缓，民生等刚性支出不断增长，财政收支矛盾凸显的情况下，将有限的资金用到“刀刃”上就更显必要。今年的审计工作报告将绩效理念贯穿始终。从财政资金的使用效率看，报告指出“中央本级财政资金闲置较多”，未形成有效需求。如公共财政预算中，近5%的收入不能统筹使用，仅车辆购置税就结余37.7亿元，还有104个部门本级结余结转396.4亿元；基金预算中，新增建设用地有偿使用费等3项基金连年结转余额累计339.24亿元，电影事业发展专项资金当年收入7.69亿元、年底结余7.28亿元；国有资本经营预算中，82%的资金10月份以后才下拨影响当年执行等。地方财政资金闲置也较多，抽查的18个省本级财政专户存款余额相当于其国库存款的44%。从专项转移支付政策目标的实现程度看，重分配轻管理，重投入轻效果，部分项目未达预期效果，预算绩效不高。如审计首次从财政科目入手，把能源节约利用、可再生能源和资源综合利用三个款级科目中央转移支付，从预算编制到执行再到执行结果，由上而下跟踪检查，分析绩效，评价政策目标实现程度，最终发现抽查的18个省中，这些专款有42%结存在各级财政或主管部门，拨付到项目单位的有近2%被虚报冒领、挤占挪用，抽查的项目中有23%实施进度慢或建成后未实现目标。从行政成本的制度效果看，报告反映会议费和因公出国（境）费预算管理不很严格，存在一定铺张浪费。如一些部门未经批准或计划外召开会议，扩大支出范围，提高开支标准，有的还转嫁费用或挤占其他支出；部分出国（境）团组行程及经费使用不合规，无预算、超预算或超标准、超范围列支费用。从绩效评价开展情况看，报告指出绩效评价覆盖面较低，“2012年中央部门开展绩效评价的项目资金仅占部门项目预算的1.5%”，这充分说明当前预算绩效考核结果导向和激励约束力偏弱。针对这些问题，报告从“优化财政收支结构”、“提高财政资金使用绩效”等方面提出了具体建议。

    四、关注保障和改善民生，促进公平正义和社会事业发展

    近年来，各级政府民生投入不断加大，对民生项目和民生资金的监督也在不断强化。今年的审计工作报告突出了两个方面：一是着力揭示惠民富民强民政策目标实现情况。在全国保障性安居工程跟踪审计中，反映“有1.83万套住房被代建企业等违规出售，还有5333套被用于周转或出租等。抽查的保障对象中，11.97万户的收入财产等超标或重复享受保障”等；在农村中小学校布局调整审计调查中，揭示出部分学校撤并后，“270个西部县小学平均服务半径增至6.09公里、增加59%”，“抽查的学校仅7%配备了校车，寄宿需求仅能满足84%”。二是着力揭示交通等社会事业建设推进情况。在高速公路建设审计中，突出反映“由于缺乏充分统筹协调，一些高速公路省际衔接路段建设滞后，影响路网干线如期贯通；部分项目规划未考虑土地约束”等问题；在区域综合交通运输体系建设调查中，主要指出“有12个地方交通项目与国家规划衔接不到位，个别区域跨界道路10车道与4车道对接，城乡间路网密度相差也较大”等问题。通过以上揭示和分析，为有关部门决策和管理提供重要参考。

    五、关注经济社会发展中的突出矛盾和风险隐患，推动转变经济发展方式和维护国家经济安全

    面对严峻复杂的经济环境，审计中更加关注财政、金融运行情况以及促进经济结构调整政策措施的落实情况。今年的审计工作报告从三个方面对这些问题作了揭示：一是跟踪监督地方政府性债务增长变化情况，防范潜在债务风险和财政风险。报告从新型融资手段、偿债资金来源、融资平台公司清理等层面深入揭示当前债务管理的新情况新问题，提出“加强地方政府性债务管理”的建议。二是监督检查宏观经济政策执行情况，促进政令畅通。如在金融审计中，突出反映差别化信贷政策落实不到位问题；在国有企业审计中，深入揭示出一些中央骨干企业投资管理不规范，尤其是盲目跟风投资多晶硅、风电、煤化工等项目，有悖国家产业结构调整；在节能减排政策执行审计中，重点指出一些地区节能减排措施执行不到位，不利于资源节约和环境保护。三是密切关注发展中的风险隐患，维护国家经济安全。报告指出通过金融审计发现，一些金融机构内部控制和风险防范机制不健全，有的分支机构通过借新还旧、第三方置换等方式掩盖资产质量，部分信贷资金被转入民间金融市场用于高利转贷等，干扰正常的金融市场秩序；通过调查53户中央骨干企业发现，一些企业法人治理结构不健全，不当及违规决策时有发生，科技创新机制也不完善，科技投入增长总体滞后于生产经营规模发展等问题。对这些问题的揭示和反映，有利于推动及时堵塞漏洞、化解隐患。

    六、关注重大违法犯罪问题的新情况新特点，深入推进反腐倡廉建设

    打击经济犯罪和惩治腐败是法律赋予审计监督的重要职责。这些年来，审计机关围绕中央反腐倡廉的部署与要求，始终把查处重大违法违规问题和犯罪案件线索作为一项重要任务。今年的审计工作报告对175起案件线索的特征和规律进行深入分析，得出以下四个新特点：一是有的利用权力设租寻租，向特定关系企业或亲友输送利益；二是有的借助内幕或关联交易侵权牟利，利用自身专业知识背景和掌握的内幕信息，以表面上正常的市场交易为掩护，倒买倒卖从中牟利或向关联方输送利益，专业性和隐蔽性较强；三是有的实施方式网络化，涉众性强、利益链条长，且呈高科技化、高智能化态势，查处难度较大；四是有的侵害公众利益，社会影响和危害巨大。从根本上讲，很多腐败问题也是制度机制不完善造成的。通过揭示分析既有利于推动这些多发领域和关键环节的深化改革，又有利于警示相关监管部门及时堵塞漏洞强化监管，促进标本兼治和源头反腐。