在计划经济体制下，我国不存在土地市场，土地不是商品，也没有价格。但是随着市场经济体制改革的不断深化，这种二元土地所有制基础之上城乡有别的建设用地使用制度，已经越来越不能适应经济社会发展的要求。建立并完善城乡统一的建设用地市场，推动土地资源合理配置，维护农民利益并提高农民收入，实现城乡协调发展是现阶段社会主义市场经济体制改革的必然要求。如何构建城乡统一的建设用地交易平台，实现国有与集体建设用地“同价、同权”的目标，在提高经济绩效的同时维护社会公平，应该是现阶段我国构建城乡统一建设用地市场中值得思考的问题。

一、集体建设用地隐形入市与国家立法缺位

从20世纪80年代开始，集体建设用地隐形市场已经客观存在。随着工业化、城镇化的步伐加快，农村集体建设用地的资产价值已经充分地显现出来。尤其是在我国经济发达地区以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地使用权的现象在数量上和规模上都有不断扩大趋势。尽管集体建设用地使用权流转的实践已经在展开，但我国现行土地管理制度对集体建设用地流转的立法仍处于空白之中。以公开、规范的方式转让集体建设用地使用权，形成统一、开放、竞争、有序的城乡统筹建设用地市场体系，有利于提高土地资源配置效率和农村经济的更快发展。

随着2005年10月1日《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》开始施行，其他省份针对本地区特点的集体建设用地流转办法也纷纷出台。这些地方法规的实践，对探索集体建设用地流转机制，实现规范有序管理，取得了初步的经验，也为修订《土地管理法》等相关法规和建设用地使用制度改革奠定了政策基础。但是集体建设用地流转仍处在地方实践阶段，要真正建立城乡统筹的建设用地市场，国家立法的支持是必不可少的环节，破除土地制度对农村经济发展的制约瓶颈，进一步释放被束缚的生产力，同时维护社会公平，已经成为社会各界普遍关注的焦点。

二、二元分割建设用地市场引发的市场失灵问题

由于国家垄断土地一级市场的供给，集体建设用地自发地进入市场流转的现象普遍发生，形成城乡分割的二元市场结构。但对农村集体建设用地流转并没有统一、规范的管理措施与办法，集体建设用地流转一直处于自发和无序状态，给社会经济发展带来了很多问题。一些地区在推行农村集体土地流转时，流转形式不规范，违背农民意愿，损害农民利益，甚至随意改变土地的农业用途，正常的市场秩序受到干扰。建立和实施严格规范的城乡统一建设用地使用制度，已经成为今后加强建设用地管理工作的重点，使建设用地管理工作尽快走上法制化的轨道。由二元建设用地市场所导致的市场失灵可以表现为以下几个方面：

(一)国家土地一级市场垄断

我国土地政策的基本特征是城乡二元土地所有制以及国家土地一级市场的垄断，城市和农村土地享有不同权利。农村集体建设用地在被用作城镇建设之前，必须先通过强制征收转到政府手里，成为国有建设用地之后方可合法转让。

1　买方垄断的土地一级市场。在土地一级市场上，国家征地行为具有强制性，对集体土地的征收补偿机制是以政府为主导的定价机制，形成典型的买方垄断市场。可以说，国家从农民集体手中征收土地的价格是由国家决定，与供求无关，这本身就是一种不公平的表现。另外，国家垄断的土地一级市场无法实现价格信号在引导资源配置中的反映功能，造成资源配置扭曲，经济效率低下，农民得不到合理的补偿，城乡差别加剧。

2　买方垄断造成社会福利净损失。根据经济学原理，垄断会导致资源不能实现有效的配置。国家垄断土地一级市场也会通过消费者剩余与生产者剩余造成社会福利的无谓损失。地方政府竞争机制导致建设用地低价甚至零位价，可以看成是垄断造成的消费者剩余，形成土地资源的浪费、闲置、低效利用。而对农民的不合理补偿可以看成是垄断的生产者剩余，直接损害农民的利益，成为经济可持续发展的障碍。这些社会福利损失都是国家垄断土地一级市场导致的社会成本。

(二)集体土地所有者缺位导致寻租现象

我国法律规定农村土地归集体所有。但实际上，农村集体土地所有权人处于缺位的状态，村委会在一定程度上充当集体组织“代理人”的角色，这样造成了村干部掌握了绝大部分的土地处置权，在参与征地补偿谈判中掌握了权力寻租的条件，还有一些村委会更是为其政绩工程和自身利益进行权力寻租，官商资本相勾结等侵犯农民利益的情况时有发生。据权威部门统计，在当前查处的基层违纪违法案件中，村官占据了案件数量的70%以上，由村官腐败引发的群众信访已占农村信访总量的50%以上。而近年来农村最突出的腐败问题几乎都与集体土地有关。村官的寻租活动，直接侵害了农民的切身利益，阻碍了农村经济社会的进步，成为农村社会不稳定因素，无论对维护社会公平还是提高经济效率都将造成不利影响。

正是由于对集体建设用地使用权流转问题的制度缺位，才会给某些政府官员的寻租行为留下可乘之机。可见，建立城乡统筹的建设用地市场，完善土地管理制度，推进集体建设用地流转向着法制化迈进，已经成为当务之急。

(三)缺乏统一的建设用地市场导致信息不对称

由于城乡土地市场分割，集体建设用地流转始终处于“非正式流转”层面上。因此，集体建设用地流转市场始终处于自发、分散、无序状态，存在着信息不对称。集体建设用地流转的信息不对称会影响土地资源的最优配置，其主要表现在如下几个方面：

1　城乡分割的建设用地市场限制了集体土地流转价值。现行法律对集体建设用地所有权在权利主体、客体、设立方式等方面设置了很多限制，这些限制使得集体建设用地与国有建设用地只能分别在农村和城镇两个市场流转。国家在权利的设立和流转方面强加给集体建设用地的各种束缚必然导致其产权是残缺的，限制了集体建设用地的流转价值，使集体建设用地资源难以实现优化配置，从而长期处于低效利用状态，使广大农民的利益遭受严重损失。

2　集体建设用地市场中介服务体系匮乏。目前集体建设用地流转的价格评估机构和体系不完善，集体建设用地市场咨询业务不成熟，在一定程度上影响了集体建设用地的流转。造成买卖双方信息不对称，土地供求双方信息流动受阻，阻碍了集体建设用地在更大范围内进行流转，这一定程度上也提高了集体建设用地流转的交易成本，限制了集体建设用地的价值。

3　集体建设用地流转的社会服务体系不健全。现阶段，由于集体土地市场缺乏中央立法的支持，导致相关的法律法规缺位，公证、仲裁等中介机构不健全，农民集体土地在流转过程中得不到应有的法律保护；信贷、保险等金融服务体系的支持不足，一些地方的金融机构拒绝为集体建设用地抵押，大型国有企业、上市公司、外资企业也不愿意使用集体建设用地。这些都成为集体建设用地流转不畅的诱因，制约着集体建设用地价值体现。

由此可见，构建城乡统筹的建设用地市场，使集体建设用地与国有建设用地同价、同权，不仅要对《土地管理法》进行修订，还要修改金融、税收、财政、司法等配套政策。为城乡统一的建设用地市场提供信息服务平台，确保集体建设用地在有形市场的指导下实现流转的渠道畅通和规范管理，是现阶段土地制度改革的必由之路。

三、构建城乡统筹建设用地市场的对策建议

目前社会各界普遍对构建城乡统一的建设用地市场热情较高，但是要形成平等高效、城乡统一的建设用地市场体系，诸如耕地保护和土地交易管理、土地税收征管等市场监管体系必不可少。建立健全相关法律法规，加强土地管理，是保障我国土地市场高效运行的前提，也是维护社会公平的基础。

(一)切实保护耕地，防范“公地的悲剧”

耕地既具备公共物品的特征，又具备私人物品的特征，可称之为“准公共物品”。因此，耕地保护问题不可能完全通过市场来调节。在我国现行的土地制度安排下，市场作用对于耕地保护有时候起着消极的负面影响。因而必须借助政府这只“看得见的手”来纠正市场失灵。从目前情况来看，首先，应该建立耕地保护目标责任制，采取措施，将耕地保护责任目标层层落实，建设占用耕地应实行先补后占制度。根据国土资源部发布数据显示，2007年11月1日至2008年12月31日时段全国31个省(区、市)耕地面积由2007年10月31日的18.2603亿亩减少为18.2574亿亩，净减少29.0万亩，比上年度净减少数量下降50%，表明我国耕地保护呈现向好势头，耕地减少势头得到初步遏制。

另外，可以考虑对耕地保护行为采取补贴制度，设立耕地保护基金，根据耕地保护数量、质量以及耕作状况，给予补贴。补贴费用可以由地方政府从土地出让收入、耕地占用税以及相关税费中提取。

(二)打破现行法律对集体建设用地权利的限制

土地确权工作是土地交易同时也是土地收益分配的基础。本文认为关于我国建设用地市场的确权工作应该从以下几个方面着手：

1　明确土地权利的种类。国家土地所有权人和集体土地所有权人对自己的土地应该同样依法享有占有、使用、收益和处分的权利。土地权利种类应包括国家土地所有权、集体土地所有权、建设用地使用权、土地承包经营权、农用地使用权、宅基地使用权、地役权、土地抵押权等。

2　赋予集体建设用地所有权和使用权与国有土地相同的权利，取消现行法律法规中关于集体建设用地不能直接出让给城镇的单位或个人用于非农建设的有关规定。国有建设用地和集体建设用地使用权的出让、租赁，可以采取招标、拍卖等竞争方式或者双方协议的方式，通过城乡统一的建设用地市场以公开方式进行，以维护集体土地产权的完整性。

3　明确产权的工作同时要依靠土地登记确权工作，实行土地统一登记发证制度。国有或集体所有的土地，依据已确认的所有权、建设用地使用权登记造册，核发土地权利证书，确认所有权及建设用地使用权。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。避免土地流转过程中的权属纠纷，维护合法权益。

4　国家应该建立统一的土地登记系统，各类土地登记结果应当依法进行汇交，土地登记资料可以依法公开查询。同时，国家建立土地调查制度，土地调查成果作为编制国民经济和社会发展规划以及从事国土资源规划、管理、保护和利用的重要依据。

(三)完善土地税收，调节土地增值收益分配，实现社会公平

在构建城乡统一的建设用地市场过程中，集体建设用地有偿使用的增值收益分配及使用、管理是实现社会公平的关键环节。应该明确的是集体建设用地使用权出让、租赁的收益，应当归拥有集体土地所有权的农民集体所有；收益中集体所有部分的使用方向、用途以及使用收益分配，应该由集体成员约定，使用情况应当向集体成员公开。至于集体建设用地的增值收益，政府还应该通过税收的方式进行调节，以实现社会公平。

关于土地增值的收益分配问题，19世纪美国经济学家和社会哲学家亨利·乔治(Henry George)在1879年出版的《进步与贫穷》一书中认为，由于土地拥有者并不对纯粹的土地价值增值产生任何贡献，因此，对土地收税不仅不会降低资源分配效率，还可能是公正的。乔治的基本思想在今天仍然具有参考价值，尤其是在我国目前土地制度正在经历深刻变革的时期，对于土地资源利用效率低下、城市扩张加速、城乡交界土地利用失控、社会分配不公等问题可以提供一种解决问题的思路。各地税务主管部门应当在有关部门的支持和配合下，根据当地实际情况，建立起一套完善的城乡统筹建设用地市场的土地税收征管制度。目前，我国的土地税收主要有营业税及城市维护建设税和教育费附加、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、土地增值税、城镇土地使用税、房产税、城市房地产税、印花税、耕地占用税、契税等12种。城乡统一的建设用地市场的土地税收可以考虑包括以下三种类型：土地取得税、土地保有税、土地转让税。

随着统一的城乡建设用地市场形成，为了规范土地市场的交易秩序，合理调节土地增值收益，应该通过土地税收的杠杆作用，调节国家、集体与农民三者之间的利益分配，实现帕累托改进。在借鉴国有土地税收征管的基础上，建立城乡统筹的土地税收体系，将集体建设用地交易也纳入其中，实现财富公平分配。另外，对城乡统筹的建设用地市场实施统一的土地税制，也可以成为地方政府获得稳定财政收入的来源，改变地方政府的土地财政，有利于地方经济的可持续发展。