广州与世界级城市的差距在哪？这在国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长侯永志看来，广州城市化在总量和规模上已经达到了一个较高阶段；但就质量和结构而言，广州既有模式下的城市化也面临诸多挑战产业升级之困、城乡割裂之痛、资源环境之虞、城市管理之惑、交通拥堵之疾等难题，都迫使广州必须走出一条不同以往的新型城市化之路。

    侯永志认为，广州推进新型城市化，要以“为所有人提供全面发展机会的可持续城市化”为目标，以城市功能和竞争力提升为主线，以技术创新和经济转型为动力，以产业升级、空间优化、民生改善、绿色低碳、城乡统筹和要素辐射为战略重点，建设国家中心城市。

    撰文 南方日报记者 曾妮

    嘉宾

    国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长 侯永志

    个人简介：长期从事发展战略和区域经济研究工作，参与了多项国家中长期发展和区域经济发展的研究；受聘为广州市新型城市化发展决策咨询专家委员会顾问。

    1 经济结构调整被拖缓

    广州初步建立了现代产业体系，工业逐步向以汽车、电子产品、石化为代表的适度重工化方向发展。然而，在传统劳动力密集型产业优势下降的同时，广州尚未形成竞争优势突出的新兴产业。

    南方日报：您是广州市新型城市化发展决策咨询专家委员会顾问，您眼里的广州城市化现状与突出问题是什么？

    侯永志：我曾参与过有关广州城市化专题的调研，我的基本观点大都来自于这项研究。改革开放30多年来，广州走上了一条“规模扩张城市化”的道路，由此形成的聚集效应、规模经济和专业化分工，有力促进了广州经济社会巨大发展，快速城市化提升了广州的综合竞争力，经济总量占全国比重由1978年1.2%上升到2.6%；极大地提高了广州的土地、基础设施和公共服务等资源的综合利用率，单位土地GDP提高了18.6倍。

    然而，“规模扩张城市化”也暴露出了不少弊病：与国际先进城市比较，广州技术创新与集聚辐射力不高；与国内领先城市比较，广州空间效率和承载能力不够高；从广州自身角度看，城乡统筹的短板影响着城市发展的可持续性，这些问题可以概括为“创新活力不足、资源空间配置效率不高、承载能力有限、统筹发展效果不理想、辐射能力不强”等。

    南方日报：技术创新与集聚辐射力不高，给广州带来了哪些影响？

    侯永志：最直接的影响是延缓了经济结构调整。譬如，广州初步建立了现代产业体系，工业逐步向以汽车、电子产品、石化为代表的适度重工化方向发展。然而，在传统劳动力密集型产业优势下降的同时，广州尚未形成竞争优势突出的新兴产业，包括高科技产业在内的制造业仍处于低端生产环节，高新技术产业产值占广州市工业总产值的38%，水平远低于深圳的58%；科研、技术服务业和金融业等生产性服务发展相对滞后，经济结构调整就显得艰难。

    辐射带动功能有待进一步加强，表现为广州与珠三角其他地区的机场、港口、铁路、能源等重大基础设施缺乏有效配套和衔接，经济活动组织和资源配置的中枢功能有待提升。在产业布局上广州未能起到牵头协调作用，与其他城市之间的同构竞争现象比较突出。总部经济优势尚不明显，金融、信息、商务、科技等高端生产服务业比重偏低，特别是包括企业债券、外汇、金融衍生品、股权投资、航运金融、风险投资在内的综合性金融服务平台尚未建成。

    南方日报：广州空间效率和承载能力不够高，具体表现在哪些方面？

    侯永志：目前广州城市空间结构还需进一步优化，产业集聚效应的进一步发挥有赖于城市空间结构的持续优化：由于市辖区（市）的同构竞争，汽车工业、电子信息产业等核心制造业布局分散，产业集群效应不能有效发挥；门户型综合枢纽集散能力不足，广州与腹地之间的集疏运交通网络覆盖面有待进一步扩大，临空、临港的后延产业发展能力有待进一步加强，交通枢纽地区的土地价值未充分地体现出来；新城区城市功能培育滞后于城市规模增长，重空间拓展，轻服务配套，公共服务体系与人口分布错位，“钟摆式”交通特征明显，外围新区反磁力作用仍有待加强。

    2 创新源自行业融合

    广州在汽车、船舶制造、精细化工、装备制造等行业已形成具有一定竞争实力的产业集群，并在不同行业、不同部门之间形成了创新合作网络。

    南方日报：推进新型城市化，您认为广州应突出哪些战略重点？

    侯永志：广州推进新型城市化，要以“为所有人提供全面发展机会”为目标，以城市功能和竞争力提升为主线，以技术创新和经济转型为动力，以产业升级、空间优化、民生改善、绿色低碳、城乡统筹和辐射带动为六大战略重点，将广州建设成城市繁荣、充满活力、智慧凝聚、环境宜居、社会和谐的国家中心城市。

    南方日报：推动产业结构战略性调整，您认为广州的着力点在哪里？

    侯永志：推进产业结构战略性调整，构建富有创新活力和竞争力的现代产业体系，是广州实施新型城市化发展战略的坚实基础。广州应坚持创新引领、绿色发展的总体思路，以做强先进制造业、做优传统产业、做精现代服务业、做专战略性新兴产业和做美现代都市农业为核心，形成先进制造业与现代服务业、传统产业与战略性新兴产业、新兴工业与现代农业相互支撑、相互促进的产业发展格局。

    从广州先进制造业发展的现状来看，无论是产业发展的规模，还是产业配套的能力，企业实力都具备了较强的基础。随着经济全球化的深入和技术的快速进步，产业创新的源泉越来越多地来自于不同行业之间的技术融合，广州在汽车、船舶制造、精细化工、装备制造等行业已形成具有一定竞争实力的产业集群，并在不同行业、不同部门之间形成了创新合作网络。广州应发挥既有的产业集群优势，通过对一些公共项目的支持，协调整合不同行业领域内的创新资源，聚集更多高端创新要素，向高端、精品、专业化、深加工的方向发展，进一步做强以汽车、精细化工和装备制造为核心的先进制造业。

    南方日报：也有批评认为，广州近10年来城市变迁，“扩容”得力，而“提质”略显不足，在你看来，构筑完整的市域空间体系，广州如何利用好有利条件和良好基础？

    侯永志：广州城市空间结构应突出其自然地理优势，体现“山、水、海、城、港”景观有机结合的特点，倾力打造“井字型”发展轴，形成四轴联动的城市空间结构。其中，南沙新区是粤港澳全面合作的综合实验区，要重点突破南沙新区，实现港城结合。

    完善的空间结构需要广州中心城区、卫星城（镇）和乡村的分工与合作，拓展广州发展的腹地空间，解决人口过度流入中心城区、城乡差异等问题。

    南方日报：您谈到绿色低碳是推进新型城市化的战略重点之一，具体有哪些建言？

    侯永志：走绿色低碳发展道路，是广州培育新经济增长点、加快产业转型升级的重要措施。在具体的行动上，首先要打破“GDP至上”的传统发展观念，既要转变政府职能，建立绿色低碳发展的政策体系，又要加快低碳规划编制，推进重点领域的绿色发展。譬如说，针对城市规模快速扩张所面临的资源约束、交通拥堵等问题，在加快培育和发展战略性新兴产业的过程中，由于技术上和商业动作上都存在较大的不确定性，广州应避免过于分散的产业投资，节能环保等新兴产业可纳为重点发展产业之一，促进城市的绿色可持续发展。

    3 新兴产业有机会抢先机

    虽然发达国家还将引领新一轮产业革命，但广州多年来形成的制造业集群已具备较强的将新兴技术产业化的能力，有机会在新兴产业发展上赢得主动。

    南方日报：有观点认为我国的比较优势正在发生深刻变化，本土市场、基础设施、配套产业、人力资源等新的优势，正在取代低成本劳动力成为吸引跨国投资的新要素。在战略机遇期，推进新型城市化发展，广州面临哪些机遇？

    侯永志：金融危机之后，世界经济增长格局发生重大调整，投资和贸易保护主义抬头，但经济全球化不可逆转，国际分工持续深化，新一轮的技术革命孕育突破，这些都把广州新型城市化置于一个全新的国际格局中：虽然发达国家外需下滑，但新兴市场将释放出巨大需求。金融危机将深刻改变欧美国家金融高杠杆率依赖型的生产和生活方式，这将使得广州面临偏紧的外部环境。但未来中国20年新兴市场的快速增长将使全球中产阶层增加30亿人，引发对汽车等耐用消费品需求的爆发式增长。

    虽然发达国家还将引领新一轮产业革命，但广州多年来形成的制造业集群已具备较强的将新兴技术产业化的能力，有机会在新兴产业发展上赢得主动。金融危机也为广州争取全球高端人才、核心技术和市场网络提供了好机会。这些为广州掌握某些新兴产业发展的主导权提供了机遇。

    虽然新的国际分工模式将冲击广州制造业的地位，但也为广州产业转型提供了机会。发达国家再制造业化趋势渐显，第三次工业革命正在浮现，新材料、3D打印机等技术引发的“定制化”制造业，将削弱广州制造业的规模经济优势。然而，新的信息通信技术也带来了商业模式与生产组织的变革，服务跨境贸易和制造业模块化的趋势日益明显，城市传统意义上的优势资源悄然改变，而广州新型城市化的提出，恰能为其向现代服务业和制造业转型培育新核心竞争力。

    南方日报：对广州新型城市化的目标模式，您有哪些建言？

    侯永志：广州新型城市化的目标设定取决于其城市定位，在全球城市网络中，广州应定位于联通港澳、影响东盟、辐射亚太、吸引世界的国际商贸之都，依托古已有之的商业精神和岭南文化魅力，成为国际采购中心、物流中心、经济资讯中心与会展中心，增强我国在东南亚、南亚和南太平洋地区资源配置中的主导、组织和服务能力。

    在全国城市体系中，广州应定位于辐射泛珠三角地区的国家中心城市，成为国家重要的制造业创新集成中心，跨境资金结算中心、贸易金融服务中心与全国性集团总部基地，通过极化聚集、创新示范和扩散辐射，为泛珠三角地区打造出具有全球竞争力的世界级城市群提供强大支撑。

    南方日报：新型城市化的目标，您认为应该“新”在何处？

    侯永志：不同于以往的城市化，广州新型城市化不应只是要素聚集的城市化，还应该是促进人的创新思想交汇碰撞的城市化；不应只是物质形态的城市化，还是以人为本的文化、价值观、社会组织的城市化；不应只是满足市民生理需求的城市化，还是满足市民安全、尊重、归属与自我实现需要的城市化，是为所有人提供全面发展机会的可持续城市化。

    4 基础设施建设要加强区域衔接

    各种区域市场保护的壁垒以及基本公共服务的碎片化，是区域间要素流动和合理配置的最主要障碍。未来广州需要率先消除各种体制机制的障碍，促进区域间资源顺畅有序流动。

    南方日报：有观点认为，广州要当区域龙头，面临不少挑战和威胁。在您看来，广州如何提升辐射及扩散能力？

    侯永志：广州新型城市化需要着眼于“面向全世界、连接港澳台、引领珠三角、服务全中国”的区域定位，加强同周边地区在基础设施、统一市场、产业发展以及环境保护等方面的合作。

    首先，区域无缝化的基础设施是区域经济良性互动的根本保障。促进广州与周边地区之间资源和要素的优化配置，需要在基础设施和建设过程中加强协调和衔接，打造快速便捷、智慧高效的其他设施一体化格局。

    一方面，加快推进广州同周边其他地区的城际轨道、高速公路网络和高速铁路等运输物流网络的建设，合理协调高速路网与城际交通体系的分工与衔接，推进珠三角“一小时”经济圈和广东省“三小时”经济圈建设；一体化珠三角港口，加快同周边内陆地区合作建设“无水港区”，打通广州港同内陆无水港之间的集疏通道。另一方面，加强信息基础设施的一体化建设，打造智慧物流网络系统，重点构建区域间的电子商务、电子政务、电子口岸系统一体化平台，促进网络资源共享，推动区域信息一体化。

    南方日报：我们看到，广州在交通政策中推动限制外地车牌的举动，体现出珠三角一体化过程中的复杂性和曲折性。推进区域一体化，促进区域间资源顺畅有序流动，需要哪些制度建设与具体举措？

    侯永志：各种区域市场保护的壁垒以及基本公共服务的碎片化，是区域间要素流动和合理配置的最主要障碍。未来广州需要率先消除各种体制机制的障碍，促进区域间资源顺畅有序流动。

    一是要推动区域市场一体化，取消限制资源流动的行政性藩篱。重点是取缔在就业落户、市场准入、行政审批、金融服务、税收管理等方面的区域歧视政策；推动区域产权交易市场建设，如土地指标交易市场。二是要加快区域公共服务体系一体化，促进人才的合理流动。在户籍管理、纳税、子女教育等方面积极探索外来人口更快融入当地城市的新思路、新办法；推进同周边地区在基本公共服务资源信息平台建设；支持跨区域的联合办学，打造区域共享的职业技术教育基地。三是探索互利合作机制，加强区域间的沟通协作。重点推进广佛肇经济圈建设；探索政府、非政府组织、企业和公众多层参与的泛珠三角合作机制；积极利用CEPA框架安排，推进南沙ECPA先行试点综合示范区等重点合作区域建设，促进粤港澳经济融合。

    南方日报：你谈到城乡割裂之痛是广州既有模式下城市化面临挑战之间，如何实现形成城乡发展一元化新格局？

    侯永志：根据广州城乡构成特点，形成城乡发展一元化新格局，需要坚持“以工促农、以城带乡、城乡互动”的方针，以建设新型城乡关系为主线，大力推进城乡在规划、收入、基础设施建设一体化、公共服务一体化、城乡产业融合化，重点实施2个新城区和3个副中心区的城乡带动战略，优化城市功能布局。

    南方日报：农业人口转化成城镇人口，面临就业压力，以及城乡收入差距有扩大的趋势等问题，如何解决？

    侯永志：解决上述问题，广州要旗帜鲜明地提出农村居民收入倍增计划，建立农民收入持续增收的长效机制，促进城乡居民幸福指数趋同。在具体的政策安排上，可以建立农村劳动力转移工程，提高农民工资性收入。同时，广州应加大对农村的财政转移支付力度，并向农村公共产品倾斜，健全城乡一体化基本公共服务体系，推进社会保障、教育、卫生等方面的优质公共资源向乡村地区延伸。此外，在产业布局上，应构筑城乡业关联有度、空间布局合理、资源深度整合的城乡产业布局一体化发展新格局。

    精彩语录

    “规模扩张城市化”也暴露出了不少弊病：与国际先进城市比较，广州技术创新与集聚辐射力不高；与国内领先城市比较，广州空间效率和承载能力不够高；从广州自身角度看，城乡统筹的短板影响着城市发展的可持续性，这些问题可以概括为“创新活力不足、资源空间配置效率不高、承载能力有限、统筹发展效果不理想、辐射能力不强”等。

    新型城市化要以“为所有人提供全面发展机会”为目标，以城市功能和竞争力提升为主线，以技术创新和经济转型为动力，以产业升级、空间优化、民生改善、绿色低碳、城乡统筹和辐射带动为六大战略重点。

    在全球城市网络中，广州应定位于联通港澳、影响东盟、辐射亚太、吸引世界的国际商贸之都，在全国城市体系中，广州应定位于辐射泛珠三角地区的国家中心城市。

    广州应坚持创新引领、绿色发展的总体思路，以做强先进制造业、做优传统产业、做精现代服务业、做专战略性新兴产业和做美现代都市农业为核心，形成先进制造业与现代服务业、传统产业与战略性新兴产业、新兴工业与现代农业相互支撑、相互促进的产业发展格局。

    广州城市空间结构应突出其自然地理优势，体现“山、水、海、城、港”景观有机结合的特点，倾力打造“井字型”发展轴，形成四轴联动的城市空间结构。其中，南沙新区是粤港澳全面合作的综合实验区，要重点突破南沙新区，实现港城结合。