加大统筹城乡发展力度
进一步夯实农业农村发展基础

回良玉

    2010年是实施“十一五”规划的最后一年，是夺取应对国际金融危机冲击新胜利、保持经济平稳较快发展的关键一年。做好农业农村工作，关系全局，意义重大。要全面贯彻党的十七大和十七届三中、四中全会以及中央经济工作会议精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措，把建设现代农业作为转变经济发展方式的重大任务，把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力，按照稳粮保供给、增收惠民生、改革促统筹、强基增后劲的基本思路，毫不松懈地抓好“三农”工作，继续为改革发展稳定大局作出新的贡献。

    一、充分肯定“三农”工作成绩，清醒认识保持农业农村发展好势头的艰巨性复杂性

    2009年是新世纪以来我国经济发展最为困难的一年，也是“三农”工作攻坚克难、砥砺奋进的一年。面对历史罕见国际金融危机的严重冲击，面对多年不遇自然灾害的重大考验，面对国内外农产品市场异常波动的不利影响，在党中央、国务院的坚强领导下，各地区各部门齐心协力，广大干部群众顽强拼搏，农业农村发展取得了显著成效，总体形势明显好于预期。主要表现在以下几方面：一是在自然灾害多发重发、农业生产制约因素增多的情况下，我们及时采取强有力的应对举措，粮食生产再获丰收，全年粮食总产量预计10616亿斤，创历史新高，连续6年增产。二是在农民工年初大量返乡、农产品价格下行压力较大的态势下，我们千方百计开辟增收渠道，全年农民人均纯收入预计实际增长8%以上，首次突破5000元大关，连续6年保持较高增幅。三是在财政收入增速大幅下降、各方面支出需求大量增加的背景下，我们坚持加大“三农”投入，农村民生改善和基础设施建设取得重大进展。四是在保增长保民生保稳定任务重、农村工作急事难事多的形势下，我们坚定不移地推进体制机制创新，农村改革有了新的突破，集体林权制度改革全面展开，农民专业合作社快速发展。五是在农村新旧问题交织、内外矛盾交错的条件下，我们积极化解各种不利因素，农村社会保持和谐稳定。“三农”发展的巨大成就，为党和国家战胜困难、共克时艰赢得了战略主动，为扩大内需、推动经济企稳向好提供了基础支撑，为保障和改善民生、促进社会和谐稳定作出了突出贡献。

    回顾2009年的农业农村发展，工作过程历尽艰辛，应对经验弥足珍贵，取得成绩来之不易。一是归功于中央对复杂局面的驾驭能力。在应对国际金融危机冲击、保持经济平稳较快发展中，党中央、国务院总揽全局、审时度势，果断出台一揽子计划，及时采取加强“三农”的重大举措，着力化解宏观经济变化和自然灾害带来的不利影响，为在困难条件下做好“三农”工作提供了有力保障。二是归功于强农惠农政策的强劲推力。增加农业补贴进一步调动了地方和农民积极性，加大公共事业投入进一步改善了农村民生，实施促进消费措施进一步开拓了农村市场。三是归功于各地区各部门的工作合力。地方各级党委政府做了大量卓有成效的工作，农口及涉农各部门认真履行职责，社会各界积极参与，形成了共同推动“三农”发展的生动局面。四是归功于基层干部群众的创造活力。广大基层干部尽力帮助农民排生产之忧、济就业之困、解增收之难。亿万农民群众以积极的心态应对挑战，以坚韧的毅力战胜困难，以辛勤的劳动创造美好生活。

    必须清醒地看到，当前农业农村发展面临的形势依然十分严峻，长期制约因素尚未根本消除、有些还会进一步加重，新的矛盾问题不断显现、有些还难以预料，2010年将是更为复杂而又十分困难的一年。从“三农”内部看，面临“三个难度加大”。一是现有基数高、基础设施弱，保持农业稳定发展的难度加大。农业发展的各种支撑力量已经绷得很紧，基础脆弱、科技薄弱、后劲不足的问题凸显。二是就业压力大、务农效益低，保持农民收入较快增长的难度加大。随着结构调整和产业升级进程加快，农民转移就业增收空间收窄。农资价格上行压力加大、生产用工成本上升，农业特别是粮食生产的比较效益不断下降。三是投入需求大、国家财力紧，保持农村公共事业快速发展的难度加大。从扩大内需、改善民生的大局看，需要进一步提高标准、充实内容、加大投入，保持农村公共事业快速发展的态势。但在目前国家财力偏紧的情况下，要做到这一点确实比较困难。从“三农”发展环境看，面临“三个不确定性”。一是宏观经济影响的不确定性。世界经济全面复苏将是一个缓慢复杂的过程，我国经济回升内在动力不足，存在着一些难以预见的风险。这些都会以多种形式、多种途径影响“三农”发展。二是农产品价格走势的不确定性。从国际市场看，近年来影响农产品价格的因素日益复杂，除供求基本面的变化外，石油价格变动、投机资本炒作等的影响更加突出；从国内看，农产品价格在连年丰收之后面临下行压力，在成本推动和通胀预期影响下也存在上行推力，农产品价格走势难以预料。三是气象条件的不确定性。近年来我国极端天气事件明显增多，气象灾害突发频发重发、时空分布异常。如何趋利避害，做到科学防灾、主动避灾、有效减灾，是一个新的重大课题。

    面对来之不易的显著成绩，我们不能有丝毫自满；面对艰巨繁重的工作任务，我们不能有丝毫懈怠。必须进一步增强责任感、紧迫感、使命感，坚定信心、振奋精神、乘势而上，善于把握机遇、敢于攻坚克难、勇于开拓创新，着力在经济发展方式转变和经济结构调整中继续加强农业基础，在统筹城乡发展中继续加快农村经济社会发展，在保障和改善民生中继续增进农民福祉。

    二、坚持统筹城乡发展，全面优化农业农村发展环境

    统筹城乡经济社会发展，是我们党科学把握发展规律，从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会战略全局出发，针对工农、城乡发展不协调和二元结构严重制约经济社会发展的突出矛盾，作出的重大决策。党的十六大首次提出统筹城乡经济社会发展，开启了破除城乡二元体制的历史进程。党的十六届三中全会把统筹城乡发展作为科学发展观的重要组成部分，摆在“五个统筹”之首，提出建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制。党的十七大提出建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。党的十七届三中全会进一步对统筹城乡发展的制度建设和工作举措作出了全面部署。

    在中央大政方针的指引下，我们大力推动理论创新和实践创新，与时俱进地提出了一系列影响深远的新思想新理念，顺势而为地出台了一系列具有里程碑和划时代意义的新政策新举措。在理论创新方面，提出了把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重的战略思想，作出了“两个趋向”的重要论断和我国总体上已进入以工促农、以城带乡发展阶段的重大判断，制定了工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的基本方针，明确了走中国特色农业现代化道路的基本方向、建设社会主义新农村的战略任务、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的根本要求。这些重大理论创新成果，是对新形势下“三农”所具基础地位、所处历史方位的深刻认识，是对社会主义建设规律的准确把握，是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分。在实践创新方面，推动公共财政覆盖农村，大幅度增加“三农”投入；推动城乡公平税赋，取消农业税、屠宰税、牧业税、农业特产税；推动工农业协调发展，实行粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴和粮食最低收购价制度；推动城乡基本公共服务均等化，实行农村免费义务教育，建立新型农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度，启动新型农村社会养老保险试点；推动城乡基础设施一体化，大规模开展农村饮水安全、农村电网、农村公路、农村沼气、危房改造建设；推动城乡平等就业进程，建立城乡统一的劳动力市场，加强农民工权益保护，逐步取消有条件的农民进城落户限制。同时，保障农民享有更多更切实的民主权利，加快修订相关法律法规，特别是全国人大常委会按照党的十七大的部署，正在研究实现城乡按相同人口比例选举人大代表的问题。这些重大实践创新成果，有力地促进了农村经济社会发展，有力地促进了农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果，农业农村发展进入历史上最好时期之一。可以说，经过几年来的艰辛探索、不懈努力，我们已经鲜明确立起统筹城乡发展的基本方略，基本构建起统筹城乡发展的政策体系，初步搭建起统筹城乡发展的制度框架，在统筹城乡发展的道路上迈出了重大而坚实的步伐。

    同时，必须深刻认识到，改变城乡二元结构，构建新型工农、城乡关系，是一个长期过程，不可能一蹴而就。当前，城乡发展不平衡仍是我国现代化建设面临的突出矛盾，城乡居民收入、消费水平等方面的差距还在扩大，城乡基础设施、社会事业等方面的差距十分明显，制约城乡协调发展的深层次因素依然存在。从市场属性看，资源要素总是自发地向高收益高回报的产业和区域配置，特别是在工业化城镇化快速推进时期，更容易从农业转向工业、从农村流入城市，存在着推动城乡差距扩大的内在动因。从制度惯性看，城乡二元体制延续时间长、积弊程度深，多重矛盾交织、多方利益纠结，有些方面改不动，有些改革难落实，传统体制仍然在许多方面、以多种方式顽固地发挥作用。从思维习性看，长期形成的“城市中心”思想观念和价值取向根深蒂固，考核政绩过分看重GDP增长，衡量发展过分看重城市变化，招商引资过分看重二三产业，忽视“三农”的现象还不同程度地存在。更要看到，市场机制的自发作用与二元体制的运行惯性同步共振，利益格局的刚性制约与传统观念的严重桎梏相互叠加。这就要求我们，必须坚持统筹城乡发展的方略不动摇，咬定缩小城乡差距的目标不放松，推进破除城乡二元体制的进程不停步。

    当前，随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，我国已进入加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。做好新形势下的统筹城乡发展工作，必须深入领会和准确把握统筹城乡发展的科学内涵、目标任务、本质要求，认真总结和丰富完善统筹城乡发展的理论成果、政策举措、实践经验，确保在新的历史起点上，沿着正确方向继续向前迈进。一要牢牢把握加强“三农”这个根本立足点。我们党对发展战略和政策取向作出重大调整，强调要加大统筹城乡发展力度，根本原因在于农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。必须按照中央的部署和要求，做到国民收入分配真正向“三农”倾斜，公共事业发展的重点切实放到农村，改善民生的举措更多惠及农民。二要牢牢把握推动资源要素向农村配置这个重要着力点。尽快扭转资源要素配置向城市倾斜的局面，促进城乡资源均衡配置。要将政府的公共资源更多地投向农村，促进城乡基本公共服务均等化。加快建立有利于资源要素向农村配置的激励机制，引导资金、技术、人才、管理等要素向农村聚集。促进土地增值收益更多地用于农村建设。三要牢牢把握城镇化与新农村建设协调推进这个战略着眼点。既要积极稳妥推进城镇化，增强城镇对农村的辐射带动作用；又要扎实推进新农村建设，让留在农村的人能够安居乐业。从当前农村发展滞后的现实出发，必须在加快“三农”发展上下功夫，实现城乡良性互动、共同繁荣。四要牢牢把握城乡改革联动这个关键切入点。当前和今后一个时期，要把促进农民工融入城镇、有序转变为城镇居民，作为城乡改革联动的突破口，在提供公共服务、放宽城镇户籍准入、扩大城镇住房保障覆盖等方面加大推进力度，让进城农民工享有与当地城镇居民同等权益。

    统筹城乡发展是一场深刻的社会变革，也是一项艰巨复杂的系统工程，务必加强领导、周密部署、精心安排、扎实推进。在实际工作中，既要鼓励积极探索、大胆实践，保护地方改革创新的积极性，发挥基层和群众首创精神，又要吃透中央政策，把住统筹方向，规范有序推进。既要发挥政府主体作用，强化政府责任，积极作为、尽力而为，又要一切从实际出发，尊重农民意愿，把握好统筹的重点和力度，注重实效、量力而行。既要统筹城乡规划建设和土地利用，盘活农村要素资源，又要守住政策底线，不能突破国家土地利用规划和年度用地计划，不能削弱农业综合生产能力，不能损害农民合法权益。

    三、夯实农业农村发展基础，促进农村经济社会又好又快发展

    2010年农业农村工作的总体思路是：稳粮保供给、增收惠民生、改革促统筹、强基增后劲。稳粮保供给，就是要继续抓好粮食等主要农产品生产，努力保持市场稳定和价格合理水平，坚决防止粮食生产出现滑坡。增收惠民生，就是要千方百计促进农民收入持续较快增长，努力改善农民生产生活条件，坚决防止农民收入陷入徘徊。改革促统筹，就是要着力构建以工促农、以城带乡的长效机制，协调推进工业化、城镇化和农业现代化，坚决防止在统筹城乡中忽视和放松“三农”的倾向显现抬头。强基增后劲，就是要进一步加强基础建设、强化基础支撑，全面提升农业农村可持续发展能力，坚决防止农业农村发展好势头发生逆转。要认真领会2010年中央1号文件精神，全面落实中央部署，扎实做好农业农村各项工作。

    （一）毫不松懈抓好主要农产品生产供给。这是保持经济平稳较快发展、加强通胀预期管理、保障和改善民生的重要基础。如果农产品供给出了问题，市场价格过快上涨，就可能使局部问题酿成全局问题、结构问题演变成总量问题。必须采取有效措施，力争2010年农业再获好收成。要努力保持粮食生产稳定发展，信号不能变、要求不能松、支持不能减。在保持粮食播种面积基本稳定的基础上，大力优化品种结构，着力提高单产和品质。搭建提升粮食产能的综合平台，统筹部署、整合资源、集成要素，全面实施全国新增千亿斤粮食生产能力规划，扩大粮食高产创建实施规模。要积极推进菜篮子产品生产方式转变，推动菜篮子产品集约化、设施化、规模化、标准化生产。实施新一轮菜篮子工程，重点建设园艺作物标准园、畜禽规模养殖小区、水产健康养殖示范场。要加强和改进农产品市场调控，综合运用多种调控手段，努力稳定农产品市场，保持价格合理水平。继续提高小麦和稻谷最低收购价，适时对其他重要农产品采取临时收储措施。支持大型涉农企业集团投资建设农产品物流设施。实行灵活高效的进出口政策，完善进口管理、防止部分品种过度进口带来的冲击，支持优势农产品扩大出口。建立健全农产品市场监测预警机制，加强生产、流通、消费、进出口各环节统计分析。

    （二）持之以恒增强农业发展支撑能力。围绕建设现代农业、促进农业稳定发展，抓住水、土、技、机等关键环节，着力提升农业综合生产能力。要抓好农田水利建设，继续做好大中型灌区续建配套和节水改造，大力推进小型农田水利建设，积极发展节水灌溉。加强农业气象服务体系和农村气象灾害防御体系建设，着力做好防汛抗旱等防灾减灾工作。要抓好高标准农田建设，按照统筹规划、分工协作、集中投入、连片推进的要求，加快建成一批高产稳产基本农田。继续抓好测土配方施肥，扩大土壤有机质提升补贴规模，推广保护性耕作技术，实施旱作农业示范工程。要抓好农业科技创新和推广能力建设，力争在关键领域和核心技术上实现重大突破。抓紧健全乡镇或区域性农技推广等公共服务机构，扩大基层农技推广体系改革与建设示范县范围。特别是要把加快良种培育、做大做强种业作为战略举措来抓，加大对生物育种自主创新的支持力度，实施转基因生物新品种培育科技重大专项，加快国内种业企业并购和产业整合，引导种子企业与科研单位联合，着力培育大型种子企业，提高我国种业核心竞争力。要抓好农业机械装备建设，继续较大幅度增加农机具购置补贴资金，加快先进适用农业机械推广应用，着力在深松整地、秸秆还田、水稻育插秧等环节加快机械化步伐。重视农用工业技术改造和产品创新，为设施农业、养殖业、农产品加工储运等提供物美价廉、经久耐用的机械装备。

    （三）千方百计促进农民多渠道就业。就业是民生之本、增收之源，必须把促进农民就业放到更加突出的位置。要加快城镇化步伐，拓展农民外出就业空间。发挥城镇化在扩大就业等方面的重要作用，重点发展中小城市、小城镇特别是县城和中心镇，着力提高综合承载能力。把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和小城镇户籍限制，吸纳有条件的农民工、特别是新生代农民工转为城镇居民。继续促进农村劳动力转移就业，维护农民工合法权益。要壮大县域经济，积极促进农民就地就近就业。继续扩大农业就业容量，大力开发农业多种功能。继续拓宽农村非农就业途径，大力发展农村二三产业。抓住产业转移有利时机，着力培育县域支柱产业。鼓励和引导农民工返乡创业。要加强技能培训，着力提高农民就业创业能力。探索建立政府补助、面向市场、多元办学的培训机制，加快培养有文化、懂技术、会经营的新型农民和有专长、有技能的产业工人。加大农民职业技能培训的统筹力度，整合培训资源，提高培训实效。

    （四）下大力气推进农村公共事业发展。这既是改善农村民生、推动农村社会全面进步的迫切需要，也会催生更大的投资和消费需求，增强经济发展拉动力。必须下大决心、舍得投入，切实加快推进步伐。要进一步加大农村基础设施建设力度，加快农村饮水安全、农村公路和农村沼气建设。特别是要支持农村住房建设，进一步增加农村危房改造投入，鼓励有条件地方通过多种形式支持农民依法依规建设自用住房，积极推动建材下乡；抓紧实施新一轮农村电网改造升级工程，提升农网供电可靠性和供电能力。要进一步加快农村社会事业发展，着力提高农村义务教育、基本医疗服务、公共文化体系建设和社会保障水平。要进一步推进生态建设，推动重点林业生态工程和林业产业发展，加强森林保护和经营；落实草原承包制度，严格执行草畜平衡制度，建立草原生态补偿制度；实施国家水土保持重点建设工程；防治农村垃圾、污水、农业面源污染。要进一步抓好农村扶贫开发，增加扶贫资金投入，切实做好整村推进、劳动力转移培训、产业化扶贫、以工代赈等各项扶贫工作。

    （五）坚定不移深化农村改革。必须准确把握农村改革方向，更加注重城乡联动，更加注重协调推进，更加注重制度建设，不断增强农村发展活力。要毫不动摇地坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，加快完善农村土地承包法律法规和有关政策。继续深化集体林权制度和草原基本经营制度改革。大力发展农民专业合作社，加快推进供销合作社改革发展。鼓励有条件的地方开展农村集体产权制度改革试点。要有序推进农村土地管理制度改革，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证，规范有序推进农村土地整治。要加快农村金融改革步伐，积极推进农村金融制度创新、产品创新和服务创新，大力发展农村小型金融机构和扩大农户小额贷款投放，努力满足农民信贷需求。要继续深化农村综合改革，在深入推进乡镇机构改革的同时，重点抓好村级公益事业建设一事一议财政奖补试点、清理化解乡村债务、建立县乡基本财力保障机制和农民负担重点治理等工作。要深化农垦体制改革，启动国有林场改革，开展国有林区管理体制和国有森林资源统一管理改革试点。加强对农村改革试验区工作的指导。

    四、贯彻落实党的十七届四中全会精神，加强和改进党对农村工作的领导

    党的十七届四中全会对加强和改进新形势下党的建设作出了战略部署，对做好农村党的建设各项工作具有重要指导意义。我们一定要认真学习贯彻四中全会精神，适应农村改革发展稳定新任务新要求，进一步加强和改进农村党的建设，提升党领导农村科学发展的能力和水平，促进农业农村工作再上新台阶。一要顺应统筹城乡发展的新形势，完善农村工作领导体制机制。在组织领导上，进一步落实重中之重的要求，党委和政府主要领导要亲自抓“三农”工作。在政绩考核上，进一步体现强化“三农”的导向，切实把粮食生产、农民增收等“三农”工作纳入地方党政领导班子考核。在工作作风上，进一步弘扬求真务实的精神，带着感情、满怀热情、充满激情地做“三农”工作。二要顺应夯实党执政的组织基础的新要求，加强农村党的基层组织建设。继续加强和改进农村基层党组织建设，切实增强农村党员队伍生机活力。加强农村基层干部队伍建设，建立健全激励保障机制，鼓励干部到基层任职。三要顺应发展农村基层民主的新期待，完善符合国情的农村基层治理机制。完善乡镇治理机制，建立健全既保证党的领导又保障村民自治权利的村级民主自治机制。总结各地实践经验，因地制宜推广“四议两公开”等做法。加强对村党支部、村委会换届选举的指导。四要顺应农村利益格局深刻变动的新趋势，做好促进农村和谐稳定的各项工作。加强和改进农村信访工作，深入开展法制宣传教育活动，积极推进农村平安创建向纵深发展，健全农村应急反应机制。