据报道，国务院机构改革方案草案的重点在于：强化市场监管，改善民生，整合完善交通运输、市场监管等重要领域的管理体制。具体内容包括：民政部扩大社会管理等方面的权责；国务院食品安全委员会办公室与现有的食品安全监管部门进行整合，成立专门的市场秩序监管部门；而国家海洋局亦将扩权，强化海洋综合管理权限；各界呼吁最多的铁道部与交通运输部亦有望进行整合。而此前广为流传的“大能源”、“大文化”、“大金融”“大体改委”等部门的改革，暂未列入此轮“大部制”改革的重点。

　　对于大部制，我们并不陌生。自国务院上一轮机构改革后，全国上下，很多地方都在推进政府机构的大部制改革，引进了大部制的一些形式。不过，遗憾的是，除极少数外，多数地方的大部制改革，包括中央部委的大部制改革，基本上未能实现改革的初衷或目的。当初轰轰烈烈成立的大部门，最后都回到过去那种臃肿的状态，职能并未有本质的变化，甚至比过去更加臃肿，更加行政化和官僚化。曾有学者就把上一轮大部制改革存在的问题概括为五个方面：一是职能未有机整合，二是部门内部运转不协调，三是职能未彻底转变，四是改革未突出战略和重点，五是大部门决策协调能力亟待提升。这背后的原因，就在于我们简单理解了大部制改革，以为大部制就是把原来管理职能相似、业务范围趋同的一些部门简单地捏在一起，成立一个超级的综合性管理部门。

　　大部制这一概念是从西方国家植入的，上世纪七八十年代西方兴起了一场新公共管理运动，重塑政府，再造公共管理部门，由此政府的效率有了很大提高。但西方的新公共管理运动以及在这一理论指导下的大部制有它的生成条件，即它是在一种民主、法治的环境中形成的。而中国缺少的正是这样一种社会环境。广州市副市长曹鉴燎在今年广州两会上就一针见血地指出，“大部制是一个好东西，但是搞得不好，不引出制度性的东西，越大部制就越官僚，越高度集中就越腐败。”他的理由是“小政府，大社会”需要在一种民主、法治非常完善，在三权鼎立、直选制度下面，才能够做到的”。而按照我们现在所理解的大部制，他认为，“其实最早是在中国实行。”因为中国改革开放之前，政府完完全全是大部制。以广州为例，“那时候广州市有多少个部门呢？没有多少个。一个农委，管住农林水牧渔；一个交委，管住所有交通口的所有部门；一个教育委员会，管着教育文化宣传这条线；一个经济委员会，把所有的经济口都管到；一个建委把国土房管等等管过来。”

　　这位市长的见解可谓触及到了问题的本质。对政府而言，民主法治首先意味着权力受到极大制约。换言之，在大部制改革中，存在着一个权力约束问题。大部制必以权力受到约束为前提。从这个角度看，我们理解的大部制，天生就内含着缺陷，因为我们实行的大部制，政府的权力与过去相比，并未有什么减少。只不过把这个部门管理的权力挪到另一个部门行使，或者把几个部门管理的权力变成一个部门行使，或者地方管理的权力上收中央。

　　以本轮大部制的最大“惊喜”和最大“遗憾”来看，前者把国务院食品安全委员会办公室与现有的食品安全监管部门进行整合，设立一个名为市场秩序监管总局的机构。这种将分散于各部门的权力整合成一个部门的做法并未改变权力的性质，使得权力变小，它甚至还扩张了这个机构的权力，因为经过这样一改革，把原来由地方承担的食品安全监管上收中央，加强了中央对食品监管的责任。后者是学者们近年一直在呼吁的“新体改委”被搁置，同时对国家发改委的审批权削弱亦有限。这意味着在“十二五”期间，仍由国家发改委同时主导“改革”与“发展”。而发改委在过去10年的表现说明，它在把中国改革弄得一团糟的同时，将自己变成了一个部委之上的超级权力部门，大到外交国防，小到百姓的吃喝拉撒，没有它不涉及和染指的。

　　可以讲，权力不受约束的大部制改革，其导致的后果是，过去几个部门分立，虽然办事效率低下，但部门之间为了私利，可能互相制约，现在把这些部门合在一起，成为一个超级部门，原来部门之间的分权就没有了，权力更加集中，就没有制约它们的力量了。此种情形下，政府难免不会变得更加为所欲为。

　　另一方面，既然大部制是按照市场经济发展的要求，将职能相对接近的部门进行横向合并，拓宽管理幅度，那么，它也就要求在合并各职能部门的同时，新部门的职能必须跟着转变。也就是说，大部制改革必须同时要对政府的职能进行精简和转换，包括行政审批权，价格管制权，资源控制权和对经济的干预权都要大幅缩减，通过精简机构促进政府职能的转变，逐步退出微观经济领域的直接管理，把更多经济和社会事项交由市场社会调节，政府则重点做好宏观规划、政策制定、公共服务及监督管理工作，为社会创造一个好的发展环境，切实减少微观管理和具体的审批事项，从而使政府部门更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位要求。这才是大部制改革的核心。

　　如果大部制改革达不到转变政府职能的效果，它就会像之前的历次政府机构改革一样，陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。

　　所以，大部制改革，部门的合并只是表象，实质是通过机构的归并来优化行政组织结构，转变政府职能，增强政府在公共服务、社会管理、经济调节方面的责任。这也是当前我国进一步深化行政管理体制改革的重点和方向。做不到这点，大部制改革就是在“穿新鞋走旧路”。