尽管理论上“人地挂钩”政策能破解城镇化过程中的“人、地、钱”矛盾，即人难进城、地难流转、钱难筹措，但是它的实施过程也更加复杂，也更需要各方面的政策配合。因此，该政策初期应在区域经济发展条件较好、政府管理水平较高且具有较多农民工市民化条件的地区进行试点，而不能急于求成，否则政策的效果仍难以达到预期。

　　近日，据媒体报道，《全国促进城镇化健康发展规划(2011-2020年)》(下称《规划》)已经编制完成。该规划指出，将在扩大城镇建设用地增加规模与本地区农村建设用地减少规模相挂钩的试点经验范围的基础上，探索实行“人地挂钩”的政策。我们认为，这是化解当前土地“城镇化”发展过快，提高土地高效使用的重大土地制度改革，也必将更有利于促进新型城镇化发展。

　　土地增减挂钩政策期待优化

　　现有的城乡土地增减挂钩政策始于2004年。当时，为抑制地方政府借用城乡土地双轨制带来的“红利”疯狂地进行低成本城镇土地扩张，保护日益珍贵的耕地资源，如2003年全国各地规划的开发区面积达到了当年全部城镇建设用地指标的5倍，中央出台了关于深化改革严格土地管理的决定，提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的政策以希望用复垦的耕地面积作为硬性指标来制约城镇建设用地的无序扩张。

　　随后，这个政策逐渐在全国得到推广：2004年2006年，国土部确定了首批城乡建设用地增减挂钩试点省份，2008年底、2009年国土部又分别批准了19省加入增减挂钩试点，而在受到各级地方政府的热烈拥护后，目前已在更多的地区推广。

　　该政策虽然一定程度上产生了积极的作用。如它解决了城镇建设用地紧张，减少了过去粗放、无效率使用的大量农村集体建设用地，提高了土地使用效率，而在不同建设用地增减过程中，耕地面积得到了保护，如2004-2011年，我国耕地面积基本保持在18.3亿亩，但是也存在诸多问题。如城镇建设占用的多是土壤肥力高的优质耕地，但通过整理农村建设用地补充的耕地多是土壤条件较差的劣质耕地；地方上受土地增值利益巨大的诱惑，普遍以增加城镇建设用地规模为导向，这就导致地方为减少农村建设用地而不顾政策设定的多种约束条件，在拆旧区过程中不讲程序，滥用土地征收权，这样不仅农民的权益没能得到保障，强拆等农民被上楼现象屡屡发生，而且土地被违规征用的问题依然没有根本解决，由此导致土地城镇化快于人口城镇化、人口城镇化超前于户籍城镇化等城市化畸形现象仍没有改变，如2004-2011年，我国城市建成区总规模扩大了43%，但是同期城镇人口大约仅增加了27%，户籍人口仅增加20%。为此，国务院多次要求地方严禁以土地整治为名，扩大城镇建设用地规模等，但仍难以根本制止这些现象的发生。因此在当前我国仍需要加快城镇化扩大内需之际，有必要进一步对原有的土地增减挂钩政策进行优化。

　　“人地挂钩”新政破解城镇化困局

　　“人地挂钩”的政策也就开始逐渐走进管理层的视野，如国务院办公厅《关于2008年深化经济体制改革工作意见的通知》就首次提出了“推进城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口定居规模相挂钩的试点工作”，浮现了人地挂钩的政策雏形；2010年12月，《全国主体功能区规划》又一次提出并完善了人地挂钩政策概念；2011年9月，《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》正式将人地挂钩先行先试任务“落户”中原。

　　具体来说，虽然它和城乡建设用地增减挂钩制度一样，其政策理念都是通过空间位置的置换，将建设用地挪到城镇周边，同时确保耕地面积总量不减少，保障粮食安全，但在实际操作过程中，由于它更多考虑了“人”的因素，还是与后者有较多的不同，也就更能反映城镇化发展的本质。

　　举例来说，它的基本操作方式如下：农民来到城市工作，在当地落户得到妥善安置后，他农村的那一块宅基地、耕地可以“腾出来”，复耕或者变成建设用地，这样他所居住的城市也就获得了建设用地指标资格，该城市也就可以通过购买这些建设用地指标得到扩张。

　　由此可见，人地挂钩政策从制度层面破解了当前城镇化过程中“要地不要人”的弊端，从以下多个方面都可以促进新型城镇化发展。如人地挂钩政策比城乡土地增减政策更灵活，土地增减及建设土地指标的转让可以突破跨区域，且指标的数量不会受到更多行政性限制，这意味着中心区城市能获得更多周边区域县市的建设指标，区域内的土地资源也就能得到更高效和市场化的配置，一个以中心城市为核心的集约高效的城市群也就有望形成；人地挂钩政策通过将建设用地指标使用与吸纳农村人口定居挂钩，以此鼓励城市接纳农村人口，这就使得各地更有动力将农民及流动人口转为市民，从而有利于城镇化过程中的人口集聚，实现土地城镇化和人口城镇化的同步；由于指标转出地可以通过出售指标分享转入地土地的级差地租，它们也更有动力加快农地建设整治及复耕，人口转移速度也会加快，农村土地流转效益也会进一步放大，城镇化与农业现代化也就能同步发展；由于“地随人走”，那些能安置较多新市民的城市，也就能获得更多的城市化用地指标，城市规模发展也就越大，也越能积聚更多的人口和土地资源，产业集聚效应也就更加明显，城镇化也就能与工业化更好地互动。

　　人地挂钩政策应稳步推进

　　尽管理论上“人地挂钩”政策能破解城镇化过程中的“人、地、钱”矛盾，即人难进城、地难流转、钱难筹措，但是它的实施过程也更加复杂，也更需要各方面的政策配合。

　　第一，每年主要人口转入地区要根据经济社会发展现状和未来发展趋势，需要做出转入多少人、安置多少人、产业用地及用人安排，而人口转出地区则要做出每年转走多少人，多少农地需要整治，拟出售多少建地指标等安排，且这些规划都必须紧密衔接，才能确保人地挂钩规划与土地利用总体规划、产业集聚区规划、城镇规划、新型农村社区规划等相协调，与农业、水利、交通、生态等专项规划相衔接，顺利地引领城镇化发展。这显然对于政府部门的综合(行情专区)规划能力无疑是一大挑战，客观上也要求政府职能部门运作更统一、高效。

　　第二，“人地挂钩”政策必须把维护广大农民权益放在首位。在目前地方GDP考核机制下，各地对于获取城乡土地增减挂钩所得的资本收益仍有较大的利益冲动，若过于强调人地挂钩政策推进进度，而不对地方解决农民转化为城市人口之后的安居、就业、发展、子女教育、社会保障等等一系列民生问题进行更为严格的约束，他们仍有可能“借着”为农民办户籍而争取换得更多的土地指标，而忽略为进城后的农民提供住房、就业及公共服务等。这正如现有的城乡土地增减挂钩政策虽然也规定了诸多保护农民权益的措施，但由于对地方完成土地增减挂钩后的农民权益保护并没有足够的约束力，农民的权益依然难以得到保护。

　　当然，最根本的措施还是要赋予农民个人权益维护的手段和工具，如类似重庆的地票制度：农村居民都可以获得城市化地票，它的额度相当于其目前所拥有的建设用地额度，只要农民所在居住地进入耕地复垦程序，经过验收合格后，此额度的地票就可以随同本人在决定落户的城镇进入地票交易平台，而所获得的资金收益也将可以转为城市政府所提供的公共服务和民生补助，与此同时，当地也增加了相当于地票额度的建设用地量。

　　因此，“人地挂钩”政策的推广也需要稳步推进的一个过程，初期应在区域经济发展条件较好、政府管理水平较高且具有较多农民工市民化条件的地区进行试点，而不能急于求成，否则政策的效果仍难以达到预期。