市场分析人士认为，这些政策信号的背后隐含了政策重心从“城市化”向“城镇化”的转向。在城市化发展战略上，政府已经不再一味地强调城市化的速度，而是更加兼顾城市化的结构。而在地产投资的区域分布上，也可以发现，非主要城市的地产投资总和在2009年已经接近主要城市，按照现有的趋势，未来一两年之内，非主要城市的楼市总量将会迅速超过传统的一二线城市，成为下一个十年地产行业发展的新重点。

为什么需要从城市化到城镇化？

推进城镇化发展的制度创新，是今年一号文件的一大亮点。

去年底举行的中央经济工作会议提出要积极稳妥推进城镇化，“一号文件”定稿对此项工作进一步细化，在城镇基础设施建设、公共设施建设、户籍政策、公共服务体系等方面，都给出系列新举措。

城镇化这个概念跟过去提的城市化过程有什么区别呢？

陈锡文昨天在国新办新闻发布会上表示，由于中国长期的概念中，除了城市之外，还有一类叫做城镇，相对来说，“镇”比一般的“市”小一点。所以中央2000年就明确提出要走中国特色的城镇化道路，就是指中小城市和小城镇协调发展的方式，我们把它叫做“城镇化”。

陈锡文坦言，改革开放以来，中国的城镇化取得了巨大的成就，但是也存在两个突出问题。首先是城镇化的发展偏重于沿海发达地区的大城市、特大和超大城市的发展，忽视了中小城市和小城镇的发展。其次表现为在城市化过程中，比较注重城市规模的扩大和建设的美化，但是没有为农民真正转为市民提供更多的机会。

“因此，这次中央一号文件，根据前不久召开的中央经济工作会议、中央农村工作会议的要求，明确提出当前和今后一个时期的城镇化推进要把握住两个重点：一是要注重中小城市和小城镇的发展，要把它作为城镇化发展的重点；二是要把符合条件的农业人口转变为城市居民的过程作为城镇化的重要任务。”陈锡文说。

2008年我国城市化率达到了45.6%，1997年至2007年的10年间，我国的城市化率提高了14个百分点；10年间，城市人口增加2亿人(图1)。

“即使是在整体发展水平较好的地级市中，发展不平衡的状况也广泛存在(图2)。”莫尼塔投资公司分析师王沛告诉记者，他通过比较中国286个地级市规模以上的城市的发展状况发现，主要分“锥形”和“纺锤形”两种结构。两种结构的相同点是，极少数城市的发展水平远超总体城市的平均水平，不同之处在于是否有大量的城市发展远低于总体水平。

王沛表示，他发现城市化率高的城市之间的差异依然在不断缩小，但是城市化率本来就低的城市之间却形成了更激烈的分化。这意味着部分城市化水平低，城市化速度慢的城市和地区，其城市化在最近几年面临进一步放缓的风险。这揭示了地区间发展不平衡的状态迄今可能在进一步的恶化，因此，王沛认为当前政策的重心的确应该从仅仅关注城市化进程的整体速度，转移到关注地区间城市化的结构性失衡上。

从城市化到城镇化：边际效益最大的政策着力点

推进城镇化政策对拉动中国城市整体城市化率的边际效益将达到最大。

中国宏观经济学会秘书长王建算了一笔账：如果在未来十年中国的城市人口比重能上升到2/3，年均20万亿元以上的投资规模就可以维持20年，年均社会消费额就可以从目前的10万亿元增加到20万亿元。2008年，中国的社会消费品零售总额为10万亿元，出口总额按人民币计算是9万亿元，如果仅国内消费就可以增加10万亿元，则无论国际环境怎样恶劣，中国经济也可岿然不动，并且由此走向由内需所主导的长期高速增长新轨道。

王沛持相同观点。他认为，随着城市化水平的提升，人均消费品零售额总体上呈现逐级递增的趋势。而在政策边际效应最大的两个城市化率分界点--30%和50%上，可以观察到人均消费水平提升速度出现明显区别：城市化率处于30%-40%阶段的人均消费品零售额要高于20%-30%阶段城市45.1%，而同样的指标处于50%-60%阶段的人均消费品零售额仅高于40%-50%阶段城市6.8%(图3)。这意味着当政策着眼于这两个不同区间的城市时，对拉动消费所产生的效果很可能将截然不同。如果当前的户籍改革和城镇化政策能够倾向于即将进入30%的这部分城市的话(图4)，不仅能够达到整体提升城市化率的边际最优效果，同时兼具拉动消费的明显优势。

不过，王建同时表示出担忧。他认为仅仅是提出要鼓励中小城市和小城镇的扩容，而这个路子将不可能解决需求增长动力问题。到2008年底，中国200万人口以上的大城市60%在沿海，而50万人口以下的中小城市73%在内地，小城镇内地也占2/3，所以提出以中小城市和小城镇为对象括容，就是主要要在内地增加城市人口，但是目前的外出打工农民，主要是向沿海大城市流动，因此即便用城镇户口鼓励农民工到中小城镇定居，由于在内地的中小城镇没有更多的就业机会，他们也不会向这些城镇流动，更不会把家庭向这些城镇迁移。

所以，如果想要把城市化作为中国的经济增长新动力，就必须首先以沿海的大城市为依托展开，然后再以内地的大城市为依托，建设大都市圈。

推进城镇化能够缓解而非助长房价泡沫

城镇化的进一步推进在一定程度上反而是缓解而非助长房价泡沫的风险。

王沛表示，从国际的横向对比上看，中国的一线城市地产价格泡沫的迅速膨胀的确达到了一个相对严重的程度，但是中西部二线城市的房价上涨程度则并不算非常严重(图5)。同样，在更广泛的城市比较中可发现，当前的房价泡沫主要出现在城市化率相对更高的地区和城市。城镇化推动的三四线城市的发展更有可能是以需求的扩张和增长为主要路径，但并不一定必然意味着所谓的“房价补涨”。

“1月绝大部分城市的交易量萎缩都和其房价上涨过快有关，前期房价上涨速度越快的城市在最近几周则面临越显著的需求收缩。”王沛称，但值得注意的是，王沛发现部分东部二线城市的交易量收缩程度与其价格过快上涨的程度并不成比例。这可能是由于这些城市的投资性需求比重过大，过高的房价使得其中长期增长潜力并不如中西部二线城市，而城市本身的整体财富积累和地产的稀缺性又不如一线城市，造成它们在楼市的下行周期中可能更加脆弱。

而从地区差异性上看，王沛在2010年对区域性楼市的偏好顺序为：中西部二/三线城市最好，其次是一线城市，最不看好东部的二线城市。

对于上述城市化之间不平衡的状况如何平衡发展，陈锡文在发布会上提出，下一步推进城镇化的重点是要加强中小城市和小城镇的基础设施和环境治理，通过土地建设用地指标的分配、引导产业转移、加强中小城市和小城镇基础设施建设等，来增加这些中小城市和小城镇的综合承载能力，更多地吸引农村非农产业以及农业人口向中小城市和小城镇转移。