一个城市户籍上到底捆绑了多少利益？河南籍来京农民工刘永全给《经济参考报》记者算了一笔“户籍账”，按他的算法，一个北京户籍上绑定的显性经济利益竟超过百万元！尽管我国的户籍制度多年来基本没有改变，但在改革开放30年间，城乡间大规模的人口流动，已经对户籍制度形成了较大冲击和挑战，户籍制度管制城乡劳动力流动的功能明显弱化。然而依附在户籍制度上的种种福利待遇，却如一道道“隐性户籍墙”，将大量有落户需求的外来人口阻隔在城市之外，延缓了城镇化战略推进。

户籍利益几乎涵盖所有公民权益

河南籍来京农民工刘永全的这笔“户籍账”是这样算的：如果我的孩子在北京上学，按目前农民工子弟学校小学600元/学期、中学1000元/学期计算，仅9年义务教育阶段我就能节约13200元；如果能像北京人一样参加“一老一小”医疗保险，每年交100元就可以获得最高17万元的大病医疗保障；如果我暂时找不到工作，我们全家四口将获得北京市每月300多元的低保金，按近10年来每年我失业2个月计算，我将获得政府12000多元的补助；最为优惠的是，如果我申请到一套90平方米的经济适用房，按北京五环路内房屋均价接近2万元/平方米，卖了房我至少能获得80万元，那对我是一个天文数字！

而事实上，一些因为社会制度造成的隐性利益，刘永全还没有看到。2009年，河南与北京的“一本”高考分数录取线文科相差20分，理科相差60分，而北大、清华等一流院校每年在北京的招生指标有数百个，在全国除上海外其他省市的招生指标不过数十人。今年2月，天津市投入40万元购房即可获得蓝印户口的政策宣布后，焦点房地产网在网民中做过一个访问。当问及“您办理蓝印户口的主要目的是为了什么？”82%的网友选择了“子女上学”。

在长达50年的时间里，户籍政策构筑了“农业户口”与“城市户口”在实际利益上的不平等，两种户口成为差别化分配各种利益的最直接标签。

三农问题专家、中国人民大学教授温铁军说，非农业户口在各项待遇上明显优于农业户口。在改革开放前，城市人口靠国家财政补贴享受到从出生到死亡的各种保障制度，城镇每安排一个人就业和生活需花费3-4万元，而占人口80%的农民一直与这种制度无缘。改革开放后，仍然持续的城乡二元体制进一步强化了“城市户口”附着的利益，从社会保障到教育、医疗、公共服务，“户籍利益”几乎涵盖了所有公民权益。

城镇化进程中的不公平

户籍专家、北京理工大学教授胡星斗说，1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》及配套制度，区 分 了 “ 农 业 户 口 ” 与 “ 城 市 户口”，为限制农村人口流入城市提供了详细的制度安排，内容包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项制度，在城市与农村之间构筑了一道高墙，城乡二元结构从此在我国根深蒂固。

“找不到工作、没有住的地方，他们就会走。那种认为户籍放开、大城市就会人满为患的情况不会出现，因为现在该来的都来了，只是法律上不承认而已！”多名受访专家指出，户籍改革不能再停滞不前了，但单纯放开户籍意义不大，逐步剥离附加在户口上的劳动就业、教育培训、住房待遇、生活福利以及社会保障权益等功能，降低户籍“含金量”，比放开户籍登记更重要。

《经济参考报》记者在调查中了解到，当前人口的宏观调控和管理仍以户籍人口为准，导致一定程度的管理“失效”，上海等部分大城市的户籍人口出现了零增长或负增长，但是城市人口的实际规模却在膨胀，这说明户籍制度不足以反映当前城市人口实际情况，显性的户籍“壁垒”已不再构成城乡劳动力转移阻力。

随着我国市场化和城镇化的推进，越来越多的农民有了进城务工的机会。据国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心统计，全国已有1.4亿流动就业的农民工。胡星斗认为，城市对农民工经济制度上的接纳和社会制度上的不接纳这一矛盾导致了我国城市化进程中的最大不公，改革开放至今，城乡差距不但没有缩小，反而进一步扩大，最关键的原因在于户籍制度基本上没有进行改革。

在我国部分特大城市和沿海地区，流动就业农民工居留时间趋长，在当地落户的意愿明显增强。浙江省嘉兴市有180万流动人口，调查显示37.9%的人希望落户。

华东师范大学现代城市研究中心主任宁越敏认为，突破依附在户籍上的就业体制壁垒和城市资源配置体制壁垒等“隐性户籍墙”很难，它不但阻碍了农民工向上流动与公平竞争的机会，而且剥夺了城市化的权益。

中国农村问题研究中心副主任项继权教授说，市场经济制度要求迁徙自由，而户籍制度还在通过人口登记区分不同的权利，企图用这些权利将人口绑定在出生地，由此带来的城乡就业、居住、税费、教育、医疗、社保、卫生、土地、参军、消费、人才、金融等诸多二元歧视制度或管理，阻碍了社会的良性运行。一亿多农民工在城市不能共享发展成果，产生的流动成本、公共管理成本和社会风险成本极高。

　　降低户籍“含金量”更重要

温铁军告诉《经济参考报》记者，质疑户籍制度的声音不绝于耳，从公安部到地方政府，调研、方案一再出现，小范围改革试点也从未中断，然而全面改革仍付之阙如。户籍制度改革本身并不复杂，但附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局却是错综复杂的。

胡星斗说，不能因为要进行配套制度改革，就减慢户籍改革速度。相反，应当通过户籍改革，推动其他附加制度改革，为地区间人口有序流动提供更科学、合理和公平的保障。如今，上海、重庆、广东、浙江、山东等地展开了新一轮户籍改革，一个共同点是逐步放宽城市准入门槛，建立城乡统一的户籍登记管理制度，用居住证取代暂住证，实现人口的轨迹化管理。

浙江省嘉兴市从2008年10月开始实施城乡一体化户籍管理制度改革，取消农业、非农业户口性质划分，实行城乡统一的户口登记制度和迁移制度。只要具有合法固定住所、稳定职业或生活来源的申请人，准予其户口在本地落户。嘉兴市新居民事务局副局长张俊说，户改的实质是调整城乡识别标识，使有关行政制度的执行与户口相分离，倒逼就业、社保、教育等与户口相关制度的配套改革。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁、华东师范大学现代城市研究中心主任宁越敏等专家建议，应稳妥有序地改革户籍管理制度，逐步分期分批有条件地解决长期在城镇务工就业的流动人口进城定居落户问题，特别是允许携家眷长期在城镇务工就业的外来人口办理城镇落户手续。同时，积极推进流动人口待遇市民化，使其在就业、教育、住房和社会保障等方面，享有和具有本地户籍的市民平等的待遇。

采访中，北京、上海等城市部分人士担心，户籍放开了，会有很多人涌进大城市，造成资源紧张，地方财政无力负担。中国人民大学农村发展研究院教授白南生认为，这样的担心没有道理，目前已经有大量人口沉淀在城市了，工作是他们留在城市的第一因素。“找不到工作、没有住的地方，他们就会走，那种认为户籍放开、大城市就会人满为患的情况不会出现，因为现在该来的都来了，只是法律上不承认而已！”

至于地方财政的负担问题，陆学艺认为可以从两个方面解决，一是以进入城市的居民是否有稳定收入、职业、住所，是否交税，来判断是否能享受到相关待遇，政府应对公民承诺，只要没有不良记录，工作一定年限后就可以享受到相应的待遇。二是要全国一盘棋来考虑社会保障问题，中央政府应明确规定提高地方财政用于教育、医疗、社保的资金比例，同时应对一些外来人口入籍入户多的城市加大转移支付力度，以保证它接纳更多的外来人口。

此外，人口管理的手段也应进行革新。胡星斗说，应建立身份证电子管理系统，把户口、档案电子化，户籍相关资料都放到证件管理系统中，包括个人纳税情况、申领低保的情况，还有信用情况、犯罪记录等，将传统的户籍管制转变为对人口行为轨迹的管理。

目前的户籍制度把公民分成了不同等级

本报独家专访国家发改委宏观经济研究院原副院长、中国人力资源开发研究会会长刘福垣

经济参考报：现行户籍制度存在的最主要问题是什么？

刘福垣：最主要的问题是城乡分治。同样是中华人民共和国公民，却分成了城市居民和农村居民两等。由于我们城乡的差距这么大，拥有城市户口和农村户口的人得到的国民待遇相差很大。

实际上，现在这种户籍制度是一种身份制度，按地域和职业来划分户口，就把人的身份区别化了，使公民分成了不同等级。特别是2 .5亿的农民工承担了当代产业工人的职能，创造的G D P超过50%，但他们还背着农民的身份，这个必须得改变。

造成分工和身份分裂的户籍制度的存在，说明我们的市场经济和社会主义社会结构没有最后形成。现在要搞市场经济，就必须取消这种以社会分工和地域来区别人们身份的户籍制度。在这个过程中，不仅是户口的变化，更是社会分工和社会身份的变化。

户籍制度改革的重点和难点是什么？

刘福垣：从技术上讲没有什么困难，难就难在工业品和总工业品的分配制度。现在医疗、教育、住宅等由政府负担的社会保障部分，城里人得到的多，农村人得到的少甚至很少。

如果大家都是同一种户口，就应该获得同样的国民待遇。这深层次地反映了财政分配 体 制 等 一 系 列 问题。所以加速人口城市化，着眼点不是户籍账面登记的变化，而是财政分配体制的变化，是全体国民的公民化过程。现在我们既有享受特权的公民，又有没享受到国民待遇的公民，要统一按照市场经济，按照国家和纳税人的关系来重新塑造社会结构，使大家的社会身份都在法律允许的范围内。

户籍制度改革的突破口在哪？

刘福垣：社会保障是户籍制度改革的突破口，没有社会保障，户籍制度改了也等于没改。社会保障要靠政府，政府掌握了那么多的社会资源，是完全有能力做到这一点的。想明白了这个问题，户籍制度问题就能够很快地被解决。

对于广大农民来说，只要农民交出土地，劳动力真正转化为商品了，真正成为市场关系的主体了，就应该有资格享受社会保障。当然前提是农民必须交出土地，因为土地是农民的社会保障，不交出土地，说明还没有改变小农的社会身份，农村的生产方式就不能变革“拿土地换社保”，只要占了农民的土地，就得给农民社保；农民要社保，就得交出土地，它是等价的。

如果说户籍制度改革并不困难，那为什么这么多年的改革似乎并没有达到人们的期望值？

刘福垣：我们现在说的和做的，想要努力的和实际的情况差距很大。从主观愿望上讲，我们希望解决户籍制度问题，但实际上一拖再拖，而且没有把这个过程看作是生产方式、社会结构统一的过程。

户籍制度的变化是随着市场经济的发育程度一步一步来发展的，是将被中断、扭曲和阻碍了的关系理顺。只要分工发生变化，身份就要相应变化。只要纳入了市场经济体系的人，就要享受社会保障；没纳入市场经济体系的人，他们的困难就要依靠社会救济来解决。所以说，户籍制度不是一张纸的问题，整个社会结构、分配制度都在这里面。

户籍制度改革会不会遭遇地方政府尤其是“迁入地”的阻力？

刘福垣：这个问题关键得看政府的治理。中华人民共和国的公民凭自己的身份证，身份证号就是税号，在哪看病，在哪养老，当地政府就得承担社会保障的钱，这部分钱的总平衡最后要靠中央政府转移财政支付。

社会保障是政府行为，甲地乙地的问题不需要考虑，走到哪就在哪享受社会保障。只要地方政府向中央政府交了税，地方在社会保障上花了多少钱，中央政府都“通存通兑”，不过对地方政府的税收不能像以前那么便宜。这样，中央政府提供社会保障不会存在资金问题，而是举手之劳，同时也不会像农民工养老保险转移接续那样，产生很大的操作成本。

刘福垣认为，现行户籍制度的最主要问题是城乡分治，城市居民和农村居民得到的国民待遇相差很大。户籍制度改革是全体国民公民化和财政分配体制变化的过程，突破口在于政府承担社会保障。户籍制度和社会保障的问题解决了，农村的问题才能够得到解决。

2009年迄今中国户籍改革大事记

■黑龙江省齐齐哈尔市将公民户口统一登记为居民户口

2009年1月1日起，齐齐哈尔市在全市范围内实施城乡一体化的户口登记和户口迁移制度改革。改革主要内容包括，建立城乡统一的户口登记管理制度，在全市范围内取消农业户口、非农业户口性质划分，打破户籍管理城乡分割的二元管理模式，将公民户口统一登记为“齐齐哈尔居民户口”。

■上海启动第4次户籍改革

2009年2月23日，上海市政府发布《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》的通知。通知规定，持有《上海市居住证》满7年可以申请获得上海户籍。符合条件的持证人员按规定排队轮候办理。超出当年调控人数总额的，依次转入下一年度办理。此前上海市分别于1994、2002和2004年进行过三次户籍改革。

■首份国家人权行动计划提出要推进户籍制度改革

2009年4月13日，国务院新闻办公室发布《国家人权行动计划(2009-2010年)》。这是中国第一次制定的以人权为主题的国家规划，行动计划明确了未来两年中国政府在促进和保护人权方面的工作目标和具体措施。规划提出，要推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件。

■河北省户籍改革再次降低城市门槛

河北省政府2009年4月28日发布《关于进一步深化户籍管理制度改革的意见》。《意见》提出，以合法固定住所和具有稳定生活来源为基本落户条件。凡具有合法固定住所和具有稳定生活来源的，准予申请人本人、配偶、未达到法定婚龄及无独立生活能力的子女和双方父母落户。

■安徽放宽城市落户条件

2009年4月，安徽省公安厅等8个部门联合制定的《关于深入推进户籍制度改革放宽城市落户条件的意见》。根据该《意见》，今后，凡在安徽省城市、城镇范围内有合法固定住所的农民工及其共同居住生活的配偶和未成年子女，可根据本人意愿登记城镇户口。

《意见》还进一步放宽了引进人才户口迁移管理限制。凡自愿来安徽省工作的各类大学本科以上毕业生全部放开接纳，暂未落实工作单位的，可先落户，后找工作。有合法固定住所的，可登记为常住户口；暂时没有合法固定住所的，可在当地人才交流中心登记常住集体户口。

■广州改革粘附于户籍制度上的各种差别政策

广州市《关于推进城乡户籍制度改革的实施意见》2009年7月29日正式出台。根据该《意见》，广州市将逐步取消“农业户口”和“非农业户口”的划分，统一登记为广州市居民户口。《意见》明确打出户籍改革的口号：“推进一元化的户籍管理制度，逐步消解户口的社会区隔功能。”在这个过程中，广州还将逐步改革过去粘附于户籍制度上的各种差别政策。

■中央经济工作会议提出放宽中小城市户籍的限制

2009年12月5日至7日，中央经济工作会议在北京召开。会议提出，当前，要把重点放在加强中小城市和小城镇发展上。要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制，提高城市规划水平，加强市政基础设施建设，完善城市管理，全方位提高城镇化发展水平。

■广东2010年1月1日起暂住证换居住证

2009年12月24日，广东省政府召开全省推行居住证制度工作会议，部署从2010年1月1日起全省实行以居住证制度为核心内容的流动人口服务管理“一证通”制度，取代暂住证制度。

■温家宝称中央决定稳妥地推进户籍制度改革

中共中央政治局常委、国务院总理温家宝2009年12月27日在中南海紫光阁接受新华社记者独家专访，在回答户籍制度问题时，温家宝说，最近中央做出的两个决定。一个是稳妥地推进户籍制度改革，这是我们国家加快工业化、城镇化步伐的需要。这项改革的具体办法还正在研究，但我可以把思路告诉大家。首先，我们要解决那些常年在城里打工，有固定工作和固定住所而又没有户籍的人们，让他们融入城市，和城里人一样工作和生活，享受同样的权利和待遇。第二，由于我们国家人多地少，在大城市我们还要考虑大城市的承载能力，而首要的是要引导农民工在中小城市和大的集镇安家落户。