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2024年11月22日
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2009年，石油城玉门市被列入国家第二批资源枯竭型城市名单，此后，玉门发展风电产业寻求转型。图为玉门的风光互补发电场。资料图片
资源枯竭型城市转型，是指将城市主导产业由现存的不可再生性自然资源的开采和加工的产业转向其他产业，使城市发展摆脱对原资源型产业的依赖，从而规避衰败以实现城市的可持续发展。
21世纪以来，资源枯竭型城市的可持续发展问题备受我国政府重视。党的十六大明确指出，“支持以资源开采为主的城市和地区发展接续和替代产业”；2007年12月，国务院《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》中更是提出，要加大对资源型城市尤其是资源枯竭型城市可持续发展的支持力度，尽快建立有利于资源型城市可持续发展的体制机制。截至目前，国家已分三批界定了全国69座资源枯竭型城市，确定了大小兴安岭林区9个县级单位参照执行资源枯竭型城市财政转移支付政策。中央财政累计下达财力性转移支付资金303亿元，仅2011年一年为135亿元，为资源枯竭型城市增强公共保障能力发挥了重要作用。
资源型城市过分依赖于自然资源的产业结构是不可持续的，不可再生的自然资源一旦枯竭，作为其主导产业的资源型产业必然萎缩。倘若城市产业结构具有较强的转换能力，则有可能在主导产业萎缩之前或之时形成替代主导产业，支撑城市与区域经济的发展。然而由于资源枯竭型城市区域内产业关联弱、资源型产业中大量资产具有较高的专用性，使得高度非均衡的产业结构具有很强的刚性，严重束缚了城市产业结构的转换能力。我国许多资源型城市的产业结构近30年的经济改革历程中很少得到显著改变。对这种刚性的打破需要很高的成本，完全靠市场无法完成，需要通过有效的产业政策及相关配套政策，甚至政府对相关产业的直接介入，积极调动各方因素，改变资源枯竭型城市中历史形成的不合理的产业结构。在一定意义上，产业结构优化和主导产业更替是同一过程的两个方面。
资源枯竭型城市转型的实质，是由自然资源利用向技术资源、人力资源和市场资源利用转化的过程，是由低附加值资源利用向高附加值资源利用转化的过程，是由粗放型和外延型经济增长方式向集约型和内涵型经济增长方式转化的过程。这其中，经济转型是实现资源枯竭型城市顺利转型的核心和关键，而经济转型的核心在于培育发展接续替代产业，摆脱城市经济体对资源的过度依赖，通过产业转型实现城市的可持续发展。
作为投入产出的转换器，不同产业结构对资源配置效率有所不同。资源枯竭型城市的主导产业更替，就是使各类生产要素，尤其是人力资源从占主导地位的资源型产业转移到新兴产业的过程。这一过程必须以产业结构优化为导向，才能实现真正意义上的转型。新型的主导产业可能是与原有资源型产业相关的接续产业，也可能是替代产业。接续和替代产业的成长、壮大并发展为支柱产业的过程，构成了资源型城市主导产业更替和产业结构优化的基本内容。
从产业形态上来看，资源枯竭型城市转型路径可划分为以下几种：一是产业延伸型，即围绕原来的石油、煤炭、森林、有色金属等矿产资源开发这一主体，拓展延伸到深加工和高附加值领域，把产业链条向高端环节延伸，这需要科技资源、人才资源、市场资源的强有力支撑。二是产业替代型，即通过发展与自然资源开发产业不相关的其他产业来逐步替代自然资源开发在GDP中的重要性，一般通过低碳经济、循环经济、加工制造业、医药化工业、清洁能源业、文化创新业、观光旅游业、高新技术产业等的发展形成新的经济增长点和产业链，这是一种最彻底的产业升级模式，但由于脱离了原来具有比较优势的自然资源开发产业，转型难度比较大。三是产业复合型，即既有产业延伸，也有产业替代，做到产业延伸和产业替代共同发展的城市转型。
加快资源型产业的退出。任何一种产业都不可能永远担当主导产业，衰退的过程就是被替代的过程，这是区域产业结构演进的规律。资源枯竭型城市产业结构由于存在刚性特征，产生了大量沉没资产，影响到资源产业的退出。因此，可以利用两种方式来进行产业退出。一是通过在原有产业之外发展新的产业，使原有产业的比重相对下降，逐步将原有产业中可以通用的生产要素（如土地、房屋）以及可以流动的要素（如劳动力）吸纳过来。二是在原有产业内部实行内部改造与挖潜，通过将新的产业技术要素注入衰退的资源型产业，开发资源型产业中生产要素的新功能，既发展了新型替代产业，又保持了原有产业相对平稳过渡和接续。
扶持新型主导产业。资源枯竭型城市选择新型主导产业，必须充分考虑中国国情及资源枯竭型城市的特点和条件，依据一定的标准进行。需要考虑以下因素：一是选择产业关联度高的产业作为接续替代产业；二是选择市场前景好、竞争力强的产业作为接续替代主导产业；三是选择资源密集度高，劳动密集度高，具有明显比较优势的产业作为接续替代主导产业；四是选择高就业的生态型、环保型产业为主导产业。
实现产业接续和替代。资源型产业属于中间投入型基础产业，前向关联效应大，而后向关联效应小，可利用这一特点向前延伸产业链，在转型初期能够充分发挥本地的资源优势，同时上下游产业在生产、管理和技术方面具有明显的相关性，实施转型的难度较小。但是，产业接续受资源开发成本上升规律的制约，原有廉价资源的竞争优势也会逐渐丧失。因此，产业延伸模式是资源枯竭型城市产业接续的短期选择，而非长久之计。资源型产业也可以随着资源的耗尽逐步被其他产业所替代。这需要政府的大力扶持与培育，在转型初期促进劳动密集型产业的适度存在，积极促进个体和民营经济发展。此外，政府还应当积极引导、加强宏观调控，增强主导产业形成和发展的计划性、集中有限资源重点培育和发展主导产业。
培育发展重点企业和拳头产品。主导产业转换的关键是接续替代主导产业的成长、企业的成长、产品的成长，体现在产品数量增长、质量提高、效益上升和产品升级换代上，最终形成培育非资源型接续替代主导产业集群。因此，接替主导产业的形成和发展，必须从产品抓起、从企业入手。
强化主导产业与相关产业的协调程度。从城市经济全局和产业系统整体看，成功选择和培育接续替代产业，需要在大力发展主导产业的同时，协调发展关联产业，优先发展基础产业，鼓励扶持先导产业，逐渐退出衰退产业。
以科技创新和人才培养带动经济顺利转型。必须坚决执行《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》内容，建立企业主导产业技术研发创新的体制机制，进一步强化和完善政策措施，引导鼓励企业成为技术创新主体，使科技对整个城市经济发展的贡献率有较政府和市场两种力量的优势，提前规划产业升级和结构转型，最终实现资源枯竭型城市成功转型。
建立并完善多元投资体制。在地区内部资金短缺、国家投入资金有限的情况下，外部资金将成为经济转型资金的“主角”，因此，应千方百计吸引外部资金，增大招商引资力度。
目前资源枯竭型城市发展遇到困难，是由历史原因和多方面因素造成。虽然地方城市坚持自力更生，艰苦创业，但是完全依赖自身力量实现转型难度巨大。全社会应当关注资源枯竭型城市经济转型事业，扶持城市经济转型，鼓励资源枯竭型城市居民推进经济转型，多方面创造有利于转型的环境条件，在法律、政策、资金、信息、人才、项目等多方面提供支持，减少转型障碍，减轻转型负担，共同努力渡过经济转型难关。
