案例：一纸文件，开网吧得先交“买路钱”

　　今年2月份，郑州市扫黄打非工作领导小组的一纸红头文件，给许多想开网吧的人浇了一头凉水。

　　这份文号为“郑扫(2012)1号”的红头文件，印发了“进一步加强网吧管理的办法”。其中办法第2条规定：郑州市各县(市)区文化行政主管部门对新申请设立的网吧要严格审批程序，除符合《互联网上网服务营业场所管理条例》和文化部关于网吧设立的相关规定外，还须满足6项条件。其中第5项条件是，每家网吧的直营门店需缴纳诚信守法及产业发展基金30万元。此外，还规定，凡是2011年12月31日前设立的网吧，包括连锁企业直营门店和单体门店，申请变更经营地址或其他事项的，也要符合第2条规定，也就是缴纳30万元。文件称，符合条件的将“优先办理审核审批手续”，对于不符合条件的，由辖区工商管理部门会同公安、文化等予以取缔。

　　早在2011年12月8日，郑州市航空港区社会事业局也下发过另一份文件，规定关于入驻该区的网吧连锁企业直营店应达标准，包括“每家直营店缴纳诚信守法及产业发展基金20万元”，在“郑扫(2012)1号”文件出台之后，该局也迅速将缴费标准提高至30万元。

　　此文件一出，立刻引来争议一片，很多网友在网上发帖，吐槽“红头文件”的威力。

　　规定：郑州市明确“红帽子”咋戴

　　昨日，记者从郑州市法制办获悉，市政府已经下发《关于公布郑州市规范性文件备案义务主体的通告》，《通告》明确了郑州市可以制定“红头文件”的单位共有94个。(可登录郑州市官方网站www.zhengzhou.gov.cn查询)

　　郑州市法制办负责人告诉记者：《通告》中，12个县(市、区)政府、82个市政府组成部门和法律法规授权的组织，可以依法制定在一定范围内具有普遍约束力，涉及公民、法人和其他组织的权利、义务的各种规定、办法、细则及其他具有规范性内容的文件，并于文件发布之日起15日内报市政府法制办备案，接受备案审查监督，看文件内容是否规范，是否有违法违规内容。而政府设立的议事协调机构，不具有行政主体资格的派出机构如某某领导小组、某某指挥部、某某领导小组办公室，均不得以自己名义制定具有普遍约束力的“红头文件”。

　　除了市级之外，各县(市、区)一级单位和组织也经常下发红头文件，他们能不能下发，需不需要备案呢？该负责人解释说：在郑州市所有有权制定规范性文件的单位都必须执行备案制度，接受监督，但备案的级别不同。《通告》中所列单位均为市本级或需要向市政府备案的单位，各县(市)区政府的组成部门及法律法规授权组织也可以发规范性文件，但他们不向市政府备案，而是向区政府备案。如果单位或个人发现违法制发规范性文件的，可以向市政府法制办申请审查，或者拨打67186315进行咨询举报。

　　建议：红头文件不应有处罚、许可等内容

　　河南天坤律师事务所律师尹伟认为：红头文件所产生的很多问题，比如红头文件与法律的关系不明确，往往是红头文件的效力大于法律，法律的执行还往往需要政府部门发文来支持，等等，都离法治政府的要求有很大的距离。作为法治政府，不仅要在程序上约束红头文件，更重要的是要做好如下两点：

　　一是从实体规定上来说，让红头文件的功能仅仅局限于政府内部，是机关内部行政性运作的文件。它主要是方便日常管理。如果红头文件面向社会，面向企业，面向公民，则不能有行政强制权力，不能规定行政处罚，而只能有建议、指导等功能。一旦涉及行政处罚、行政许可等权力，就应该用法律法规来规定。其理由是政府与公民、企业和社会组织之间，是平等的法律关系，而不是上下级行政关系。而政府内部有上下级行政关系。

　　二是红头文件一旦出现与法律法规相违背的问题，一旦出现规定行政处罚、行政许可等越权的问题，公民、企业和社会组织等行政相对人，不仅可以就其损害的利益，向相关行政机关提出申诉，向人民法院提出行政诉讼，而且还可以就红头文件的合法性和合理性提出申诉，甚至向人民法院提出行政诉讼。而法院则可以就此对红头文件的合法性和合理性进行司法审查，并作出是否撤销的判决。当然，行政相对人也可以向人民代表大会提出立法建议书，建议人民代表大会对政府部门的红头文件进行立法监督。（郑松波）