要推动城乡发展一体化。解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣。加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给。深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件。着力促进农民增收，保持农民收入持续较快增长。坚持和完善农村基本经营制度，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。 ——摘自十八大报告

十八大报告中提出，“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”这是征地制度改革内容首次写进中共党代会报告。

十八大报告承诺让农民得到更多土地增值收益。这预示着中国将扭转靠牺牲农民土地财产权利降低工业化、城镇化成本的发展模式？现有征地制度改革应从哪些方面入手？征地改革过程中，在合理提高农民分享比例的同时，如何保障土地增值更好地运用于城镇化和公共投资？

11月10日，带着上述问题，中国经济时报记者采访了国务院发展研究中心农村经济研究部副部长、研究员刘守英。

首次写入十八大报告，表明党中央改革征地制度的决心

中国经济时报：征地制度改革内容首次写进中共党代会报告意味着什么？

刘守英：征地制度改革写进十八大报告，表明了党中央根本改革这一制度的决心。在我看来，推进征地制度改革意义重大。它是落实十八大报告全面建成小康社会目标的重大制度安排。我国到2020年要全面建成小康社会，重点在最广大区域的农村，难点在最大群体的农民，目前农村小康实现程度与总体指标相差20多个百分点，差距最大的指标是城乡居民收入比。通过征地制度改革，可以让农民参与工业化、城镇化进程，取得更高的土地财产收入，提高农民收入和生活水平，这样才是真正让农民分享了城镇化和现代化的成果。

要转变传统增长方式，就必须改变现行土地利用方式

中国经济时报：中央改革征地制度的决心是否意味着现行征地制度到了非改不可的地步？

刘守英：改革开放以来特别是近十几年间，我国工业化进程高歌猛进，城市化快速推进，土地的作用功不可没。我国经济的高增长，依靠高投资和高出口和政府主导下的地区竞争来支撑，征地制度是保障这一增长模式的重要因素。土地的宽供应和高耗费保证了高投资；压低地价的低成本供地保障了高出口；以土地的招商引资保障了工业化，以土地抵押融资和土地出让保障了城镇化的快速推进，尤其是地方政府通过控制土地一级市场，将建设用地供应权掌握在自己手中，保证了它以非市场价格提供土地，用于工业建设。这套独特的土地制度安排不仅使中国的工业发展避开了土地稀缺的短腿，而且还使土地成为招商引资和推动工业发展的工具。另外，将稀缺土地大量配置于工业用途，保证了工业的快速发展。土地利用方式是维系传统增长方式的重要工具，征地制度又是维系现有土地利用方式的重要制度安排。因此，要转变传统增长方式，就必须改变现行土地利用方式，也就必须根本改革征地制度。

土地增值收益分配不公，引发诸多社会矛盾

中国经济时报：现行征地模式的弊端有哪些？

刘守英：首先，现有征地模式，使得优质耕地被大量占用，危机国家耕地安全和粮食安全。沿海工业化、城市化的率先崛起，就以这些地区的优质良田被大量占用为代价，这使得粮食供求版图发生全国性改变。而随着中西部地区工业化加速，土地利用与征占仍然在复制东部以地谋发展模式，对土地的征占量和速度加大，对国家粮食安全的威胁不可小视。

其次，造成土地粗放和不集约利用。由于土地获得的低价，造成工业占地过大、比例过高、利用粗放。大量政府用地以划拨方式供应，更加粗放，大广场、大马路、大办公楼比比皆是，与我国最严格的耕地保护制度背道而驰。

再次，降低政府公信力。由于政府是征地主体，形成政府与农民直接对立，造成政府职能越位，公信力降低，群体性事件增加。根据国家信访局统计，群体性上访事件60％与土地有关。土地纠纷已经成为税费改革后农民上访的头号焦点，占社会上访总量的40％，其中征地补偿纠纷又占到土地纠纷的84．7％，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。

最后，形成官民冲突，加大社会风险。现行征地模式导致农民失去土地和丧失发展权，成为以地谋发展的受损群体；土地增值收益分配不公，成为引发社会矛盾的焦点；政府作为强征、强拆农民土地和房屋的主体，造成政府与农民关系紧张，甚至对立。这种政府主导的征地拆迁模式还造成城市化成本不断攀升，表现为违规违建导致的城市拆迁费用大幅上升；农民抵抗征地影响项目实施，导致发展机遇丧失；失地农民群体规模增加，征地冲突频发，维稳成本提高。

界定范围，改变城乡分治格局，实现两种土地所有制的权利平等

中国经济时报：征地制度改革应从哪些方面着手？

刘守英：第一，明确界定公共利益征地的范围。鉴于公益性目的内涵争议较大，难以达成一致，作为过渡性方案，可以先制定非公益性目的征地的否定性目录，赢利性目的的用地，一律不允许征地。第二，改革一切非农建设靠征地保障土地供应的格局。除了公益性目的的用地外，其他非农建设用地，无论是城市建成区范围内的用地需求，还是城市建成区范围外的用地需求，只能通过市场交易方式获得。第三，缩小土地划拨范围。进一步加大国有土地市场配置改革，逐步缩小划拨用地范围，不断扩大有偿使用覆盖面，最终取消土地供应“双轨制”。对具有竞争性、取得经营收入、改革条件成熟的基础设施、市政设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，先行实行有偿使用。近期，除军事、保障性住房、涉及国有安全和社会公共秩序的特殊用地可以继续划拨使用外，其他各类建设用地应全部实行市场配置。

更重要的是，要改变城乡分治格局，实现两种土地所有制的权利平等。第一，严格用途管制，强化城市规划刚性，取消土地所有权管制。第二，明确城市用地范围。建议在现行土地管理法“城市市区土地属于国有”条款中，明确城市市区的内涵，明确界定城市市区的范围，防止城市蔓延。第三，允许城市建成区外的农民集体土地，除了公共目的使用实行征收外，只要符合用途管制和规划，即可不经过征地，进入非农用地市场。第四，对于城市范围内的现状集体土地和开发区集体土地，建议采取区段征收办法，保留农民集体一部分集体土地所有制性质不变，将其纳入规划，供农民合法使用，其余土地进入国有土地市场，实现土地溢价用于城市基础设施和公共建设。

逐步实施对被征地者的市场化与财产性补偿

中国经济时报：在现行征地制度下，农民几乎被排除在土地增值收益分配体系之外。如何让农民公平地分享土地资本化后的升值收益？

刘守英：要因地而异。当政府在征收农地时，对被征地者应按农地的市场价进行补偿。考虑到维持被征地农民的长久生计，在对其进行土地补偿的同时，还要建立被征地农民与市民同等的社会保障制度。当政府征收城市化区域的土地时，应对被征地者按相邻土地的市场价格进行补偿。考虑到土地市场价格补偿会给政府带来巨额财务负担，可以考虑市地重划和区段征收办法，让被征地农民与政府进行土地的合作开发，既减轻政府财务负担，也能使原土地所有者从土地价值提升中获益，既解决了农民长久生计，也缓解了征地拆迁产生的社会矛盾，可谓一举多赢的政策办法。另外，对不同区域因土地增值差异导致的不公平，要采取土地发展权转移办法。

改革土地增值收益分配机制，实现土地涨价归社会

中国经济时报：现在一些地方政府推行“土地财政”，征地制度改革如何兼顾城市建设所需的资金？

刘守英：必须改革土地财政和政府经营格局。第一，改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制，把土地经营职能从土地管理部门分解出去。第二，把经营土地的职能分解出去以后，各级政府的土地管理部门都专注于管理，不会再发生不同层级政府的职能错位问题。第三，进一步规范政府土地出让收入的支出。

此外，实现土地增值收益的公平、公正分配。一方面，区分“涨价归公”与“涨价归政府”，防止“归公”的土地增值变成地方政府，乃至部分地方政府官员的体制外收入，保证“涨价归公”的土地增值回馈社会。另一方面，建立土地基金制度。将一定比例的土地收益归集起来，用于调剂丰歉余缺，平抑市场波动对地方财政的影响，实现土地收益的“年际”合理分配。三是进行土地、财政、税收、金融综合配套改革，明确下一个发展阶段土地在经济和社会发展中的功能，厘清土地利益在土地所有者、土地经营者和政府之间的规则。改革土地财政，完善土地增值税，规范土地融资机制，实现土地增值收益的公平分配，改土地涨价归政府和开发商为归社会。