近日，中国(海南)改革发展研究院、中国经济体制改革研究会和挪威城市区域研究所在海口联合召开以“城市化与城乡一体化——新趋势新挑战新突破”为主题的第68次中国改革国际论坛。来自中央有关部委、研究机构、高等院校和26个省市自治区，以及来自挪威、德国、巴西、法国、美国、英国等国家的官员和学者近400人出席本次论坛。与会专家就城市化进行了深入探讨。

　一、城市化成为我国新阶段转变发展方式的主线

　　城市化滞后于工业化进程是导致我国发展方式扭曲的重要因素。大部分专家认为，尽管过去我国城市化进程比较快，但从国际比较看，城市化滞后于工业化进程，而且城市化质量并不高。2008年我国城市化率不仅低于高收入国家平均水平30多个百分点，也低于世界平均水平4个多百分点。有专家认为，农民工作为产业工人没有真正成为城市居民，“半拉子”的城市化既阻碍产业升级，又使得国内消费难以有效启动。

　　把推进城市化作为扩大内需、转变发展方式的重要载体。与会专家认为，城市化之所以对发展方式转型有决定性意义，关键在于它能够解决以下几个问题：一是使服务业比例大幅提高；二是促进城乡二元结构改变；三是通过改变农村生产生活方式，改善资源环境问题；四是通过发展服务业解决就业问题。

　　城市化是扩大内需、实现由投资出口主导向消费主导转变的关键。有专家指出，无论是形成以消费为主导的经济格局，还是以扩大服务业比重为重点的结构调整，都直接依赖于城市化的发展水平。未来5-10年我国城市化正处在由投资主导向消费主导转型的关键阶段，以服务业为主体的消费型城市的兴起将成为我国城市化的一个基本趋势。如果城市化能提高10到15个百分点，未来5-10年我国居民消费率有望提高15个百分点左右，使居民消费率从35%提高到50%左右，最终消费率由不到50%提高到60%左右。有专家通过测算表明，城市化每新增一个百分点，可以新增投资6.6万亿，这可以在很大程度上替代我国10万亿的出口，形成发展方式由投资主导、出口驱动向消费主导转变的坚实基础。

　　城市化是促进服务业发展的有效载体。有专家通过计量分析表明，城市化进程与第三产业发展相关系数为0.933，与第三产业就业比重相关系数为0.968，都呈现高度正相关。这意味着城市化发展是促进第三产业的重要手段。

　　推进城市化有利于解决就业矛盾。有专家指出，如果在20年间让1.3亿农民工及其家属市民化，城市每年需要新建保障性住房650万套，这对钢铁、水泥、建材、家具、家电等57个相关行业将产生重要的拉动作用，同时还将为进城农民新创造2000万个就业机会。同时，从我国就业结构变动的趋势看，以城市化拉动服务业就业比重的提高，是解决两亿多农村劳动力转移和就业问题的战略性举措。

　　加快城市化是解决我国城乡发展失衡的根本途径。有专家认为，农民收入之所以低下，是因为农民有效工作时间少。而解决这个问题的关键在于加快城市化，使农民转移到城市中，提高有效工作时间，进而缩小城乡收入差距。不少地方专家的案例分析也表明，加快城市化是促进城乡协调发展的根本途径。

　　二、我国进入城市化时代，推进城市化进程面临历史性机遇

　　未来5-10年是我国城市化快速发展的关键时期。一般来说，城市化率达到50%，标志着城市化国家的初步形成。2008年我国城市化率达到45.68%，正处于向城市化国家迈进的关键时期。有专家指出，第一，我国进入城市化时代。未来5-10年城市化率有望提高10个百分点左右，达到55%-60%。如果这个时期城乡一体化的体制改革和政策调整有重大突破，城市化率有可能提高15个百分点左右，达到60%-65%。同时，我国进入城市化从局部突破到全面推进的重要时期，东中西部城市化将齐头并进。也有专家认为，我国消费结构的变化，使以满足“住、行”为主的工业化链条明显拉长，进而促进我国城市化的快速发展，因此未来20年是工业化、城市化的快速发展期。

　　以多种途径推进城市化进程。与会大部分的共识是，不同地区的资源禀赋不同、发展阶段不同，推进城市化没有一个固定的模式，新时期我们需要通过多种途径来推进城市化进程。

　　大力发展服务业是促进城市化进程的路径之一。有专家指出，工业化是城市化的主要动力是毫无疑问的，但是工业化不是城市化的唯一道路。服务业可以带来城市化。有专家提出，在发展早期，城市化主要依赖于工业化推动；但发展到一定程度后，服务业将成为城市化的主要动力。

　　加快推进中西部城市群发展，形成新的经济增长极。有专家指出，当前我国城市化进程，中西部地区发展空间巨大。以武汉城市圈、长株潭城市群为代表的中部六大城市群正在全面推进；成都、重庆等西部城市群的发展相当快，将拉动西部产业结构调整，成为连接东部地区与世界其他地区的重要接口。也有专家指出，未来几年，加快城市化进程的最优选择是在中西部地区培育类似长三角和珠三角的经济新增长极，通过产业发展推动中西部地区城市群的发展，进而加快全国的城市化进程。

　　把发展中小城镇作为城市化的重点。有专家指出，需要考虑在“十二五”规划中重点解决发展中小城镇的问题。与继续发展大城市相比，同样的财政资源、土地资源在中小城镇可以提供更多的就业、税收、社会发展、城乡协调，让更多群众分享公共服务机会。发展中小城镇，不仅是解决城和乡的协调发展问题，也是最终解决城市化成本过高问题的关键。

　　按照城市化的需求，大力推进省直管县。对省直管县，与会专家有不同看法，但总体上认为，应当根据城市化的需求，在总体肯定省直管县和总体否定市管县的基础上，因地制宜地推进省直管县进程。有专家指出，在农业地区可以实施省直管县；在比较发达的地区，如江苏、浙江等百强县地区可以考虑大城市战略。也有专家指出，如果大量农民工在县城居住、工作，其成本比在大城市低得多；而且在省直管县中强县扩权，做大县域经济，可以形成中国未来长期经济发展的增长极。

　　三、适应城市化时代的发展需求，加大政策调整和体制改革力度

　　“十二五”应实施积极的城市化政策。加快推进城市化成为与会专家共识。有专家认为，新阶段必须加快推进城市化进程，降低人口和劳动力中农村人口和农业就业的比例，以适应GDP中日益快速下降的农业增加值份额。有专家提出，推进城市化需要打破似是而非的疑虑。第一，不必担心贫民窟。实践表明，印度等国家贫民窟问题的出现，根源在于缺乏管理。第二，不要陶醉于农业产业化。如果没有城市化，农业产业化后农民富余时间会更多，可能带来的问题也更多。第三，不要被资源约束所吓倒，特别是土地资源。如果实施积极城市化政策，推进撤乡并村，可以节约大面积土地。第四，不要低估我国城市化的潜力。调研显示，赣州的一个镇在短短5年内就由2400多人增加到1.3万人。有专家建议，从我国发展的现实情况出发，适应城市化发展的趋势，应该实施“积极的城市化政策”。

　　按照加快城市化进程的要求推进行政管理体制改革和行政区划调整。与会专家指出，现行的行政体制不利于推进城市化进程。第一，容易形成地方政府的自身利益最大化为目标；第二，容易阻碍城市“集聚功能”和“辐射功能”；第三，容易导致区域经济结构布局的困难。有专家指出，当前，城乡一体化和城市化对行政管理体制改革已经形成倒逼机制，某些不合理的行政体制安排成为制约城市化发展的重要因素。以浙江义乌、江苏昆山等在内的全国百强县为例，其经济实力远超过中西部一般地级市，但现有的行政编制基本上是按照县级标准配置，行政管理体制与经济社会快速发展的实际要求严重不适应。现在无论是城市群、大城市发展还是省直管县，都迫切要求根据区域经济发展和城市化的趋势，对行政管理体制尽快做出某些重大调整。

　　推进中央与地方的合理分权，赋予地方政府一定的城市发展自主权。有专家认为，推进经济主导的城市化，需要加快推进各级政府合理分权，使地方政府有一定的城市发展自主权。例如，当前从理顺省县关系的角度来说，首要的问题便是省级政府把大量行政审批权限，包括审批权、财权、事权等下放到县级行政单位。此外，也有专家提出，我国的县级行政区划设置不科学，造成了地方行政资源与经济资源的配置不合理，可考虑通过少部分县升格为地级市、适当合并规模过小的县、逐步减少镇乡建制、创新市制来减少层级。

　　四、新阶段城市化需要从“行政主导”向“经济主导与行政推动相结合”转变

　　行政主导城市化在取得明显成效的同时，与经济发展的趋势日益不相适应。与会专家指出，政府对于城市发展的作用十分重要，但是行政主导的城市化有两面性，在推动城市化发展的同时，也成为城市化快速发展的重要制约。在未来5～10年的城市化将由行政主导向经济主导转型，不放弃政府主导型的经济增长方式，城市化时代的转型和改革是很困难的，甚至是不可能的。

　　在政府有效作用下，尽快形成经济主导的城市化新格局。有专家指出，需要培育社会和市场对城市化的需求，以社会需求和市场需求推进城市化。城市化不是单靠行政推动就能完成的，缺乏市场动力的城市化很难推进。也有专家指出，无论以哪种方式推进城市化，都要突出经济主导的本质。第一，以经济主导的大城市快速发展；第二，以经济主导的城市群的合理布局；第三，以经济主导的新兴城市的兴起；第四，以经济主导的城市带的形成。

　　加快城市化重在推进政府转型。与会专家就打破城市化进程的体制障碍进行了广泛探讨，涉及城乡统一市场建设、农村土地制度、户籍制度、公共服务体制等诸多方面，讨论比较深入的是推进城市化与政府转型的内在联系。也有专家指出，农村土地、农民工、农村金融三大要素都呈现出由农村向城市流动的格局，这主要不是“看不见的手”的作用，而是“看得见的手”配置的结果。通过这三个渠道，每年从农村拿走的资源要远远多于各级政府给予农村的。因此，这个发展思路不打破、政府转型不推进，城市化有可能使城乡差距进一步扩大。