“十二五”是我国城镇化发展和全面建设小康社会的关键时期，也是我省统筹推进工业化、城镇化、农业现代化和振兴发展的重要时期，科学编制和有效实施全省城镇化“十二五”规划，对于带动区域协调发展，实现城乡协调发展，确保我省城镇化建设在“十二五”期间健康有序推进具有重要意义。

一、统筹推进，开创吉林特色城镇化建设新局面

（一）“十一五”时期城镇化建设成效显著。

“十一五”时期，我省大力实施投资拉动、项目带动、创新驱动战略，统筹推进工业化、城镇化和农业现代化，全省城镇基础设施明显改善，城镇服务功能进一步提高，城镇集聚辐射带动作用进一步增强，农民进城务工创业人数稳步增长，城镇化建设取得了长足进步，为我省“十二五”时期加快推进城镇化奠定了坚实的基础。

1.城镇人口逐年增加，城镇化率逐年攀升。

“十一五”以来，全省城镇人口持续增长，截至2010年底，城镇人口达到1483万人，比“十五”末期增加了57万人；城镇化率由52.5％提高到53.3％，高于全国平均城镇化率3个百分点。

2.城镇规模不断优化，城镇职能分工日趋合理

从城镇规模等级来看，“十一五”期间，我省100万人以上的特大城市有2个，50—100万人的大城市有2个，20－50万人的中等城市有8个，20万人以下的小城市有16个，初步形成了以长春市和吉林市为核心，区域中心城市、县城和小城镇各具特色的城镇体系框架。从城镇职能上看，以长春市和吉林市为中心，由四平、辽源、松原等组成的中部城市群是全省经济社会发展的核心区域；东部包括通化市、白山市和延边州，城镇以资源开发型为主；西部包括白城市，城镇密度较小，城镇人口较少。

3.城镇基础设施建设不断完善,人居环境质量不断提高。

“十一五”以来，全省城镇道路、供排水、供气、供电、通讯、污水和垃圾处理等城镇基础设施有效供给能力大幅提高，促进了人口、生产要素、企业向城镇集聚，增强了城镇凝聚力。珲春发电厂、长春二热等一批电源项目，长白山机场，长春轻轨二期工程等一批重点建设项目相继竣工并投入使用。至2010年，县城以上城市自来水普及率已达88%，比“十五”期末增加6个百分点；城镇燃气普及率达82%，比“十五”期末增加6个百分点；道路面积12691万平方米，是“十五”期末的1.4倍；城镇污水集中处理率达到60%，比“十五”期末提高近33个百分点；建成区绿地面积38000公顷，是“十五”期末的1.4倍，人均公共绿地面积9.86平方米，比“十五”期末增加4平方米。

4.城镇产业迅速发展，对城镇化支撑作用增强。

“十一五”时期我省城镇经济快速发展，以中部城市群为中心、以东部、东南部、西部城镇群为支撑的产业发展特色越发清晰。中部城市群重点打造了现代农业、加工制造、高新技术、现代服务业等产业集群；东南部城镇群突出特色产业发展，建立了医药、旅游、食品等优势产业；东部城镇群积极发挥图们江区域在长吉图开发开放先导区建设中的桥头堡作用，着力发展外向型经济；西部城镇群建立了能源产业、特色农业和汽车零部件配套等产业。“十一五”时期，全省城镇累计新增就业247.5万人，比“十五”末期增加172.5万人，城镇居民人均可支配收入达到15411.5元，农民人均纯收入达到6237元，分别比“十五”末期增长77%和91%。

（二）“十一五”时期城镇化建设存在的主要问题。

“十一五”期间，我省城镇化建设有了较快发展，但也存在着很多矛盾和问题。

1.城镇化率存在“虚高”问题。“十一五”时期，我省城镇化率虽然达到53.3％，高于全国平均水平，但达到实际城镇生活水平的非农人口并没有占到这一比例，许多属于城镇统计范围内的矿山、农场、林场等职工及其家属，虽被统计为城镇人口，但他们的生产生活方式还不具备城市特征，更接近于乡村。

2.城镇化推进速度较慢。“十一五”期间，全国城镇化率年提高近1个百分点，而同期我省城镇化率年均仅递增0.16个百分点，增速明显低于全国，与全国的差距也由高9.5个百分点，缩小为3个百分点,城镇化发展速度趋缓。

3.城镇综合承载能力偏低。“十一五”期间，全省设市城市基础设施建设水平指标总体较低，人均公共绿地面积、人均居住面积、供水普及率、燃气普及率、人均拥有铺装道路面积等指标均未达到全国平均水平，与发达省份相比还有较大差距。不少小城镇基础设施普遍缺乏，还处于由村庄向城镇演变的起步阶段。

4.城市吸纳人口能力弱。我省长春、吉林两个特大城市的规模和实力在全国特大城市中处于中等偏下水平，四平、辽源、通化、白山、松原、白城等地级城市的规模较小、实力较弱，城市与城市之间的横向联系薄弱，区域中心作用不强，对周边农村的辐射、带动作用较差，导致城镇人口数量少，消费能力不足，限制了第三产业的发展，阻碍了城镇规模的扩张。

5.机制约束限制了城镇化的发展。现有的土地制度、户籍制度、行政管理体制、社会保障及就业制度仍然带有城乡二元结构的痕迹，消除农村人口城镇化的现实障碍还没有得到彻底解决。进城农民工的就业问题、子女教育问题、社保问题等使农民对进城仍心存顾虑，影响了农民向市民的转化。

（三）“十二五”时期城镇化建设面临的发展环境。

“十二五”时期，是全省经济社会快速发展的重要阶段，我省城镇化发展也面临着良好的发展机遇。

1.中央和省委、省政府高度重视城镇化工作，为我省推进城镇化提供了重要的政治保障。

党的“十七大”明确指出“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展，培育新的经济增长极”。省委、省政府高度重视城镇化工作，从我省现实历史阶段出发，做出了统筹推进吉林特色城镇化，走出一条具有吉林特色工业化、城镇化与农业现代化互动发展新路子的重大战略决策。2010年，省委九届十次全会审议通过了《关于统筹推进吉林特色城镇化的若干意见》，作为我省城镇化工作的指导性文件。中央和省委、省政府关于推进城镇化的战略决策，为我省“十二五”推进城镇化提供了重要政治保障和发展机遇。

2.全面实现老工业基地振兴的政策措施为城镇化发展提供了有利条件。

“十一五”期间，国家针对全球性的金融危机及东北工业产业发展的特点，适时出台了《国务院关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》（国发〔2009〕33号），为实施老工业基地振兴战略充实了新的内涵，更加突出了统筹东北区域经济发展和东北特点，以形成“具有独特优势和竞争力的新的增长极”为目标，为东北三省共同进行跨省区的产业布局、重大基础设施建设创造了新的战略发展机遇，为推动东北区域进行新一轮的产业升级创造了条件。

3.“投资拉动、项目带动、创新驱动”战略将为我省城镇化建设提供强劲动力。

“十一五”时期，我省加快经济发展方式转变，大力实施“投资拉动、项目带动、创新驱动”战略，通过投资注入发展动能，通过项目集聚发展要素，通过创新转化和释放各类要素活力，大力推进以新型工业、现代农业、基础支撑、现代服务业和民生富民五大板块、300个重点项目为主要内容的项目建设，投资规模逐年扩大，通过自主创新、科技研发，确定了生物、信息、新材料、新能源、新能源汽车、节能环保等6大战略性新兴产业，并已初具规模。“十一五”期间，我省发展基础不断夯实，初步走上了经济又好又快发展的轨道，为城镇化的加速推进奠定了坚实基础，提供了持久动力。

4.长吉图开发开放先导区建设为城镇化发展创造了重要的空间载体。

2009年8月，国务院正式批复的《中国图们江区域合作开发规划纲要—以长吉图为开发开放先导区》，从国家战略的高度为我省赋予了沿边开放先行先试的权利，并提出打造“五个基地”的目标，加强长吉图区域内产业分工协作与融合，加强与发达地区产业转移承接，深化国际产业合作。“长吉图”把吉林省最具潜力的开放优势与最有能量的经济增长优势、最具魅力的资源优势相叠加，势必加速我省外向型经济的发展，为城市的发展提供巨大的产业支撑，加速城镇化发展。

（四）“十二五”期间推进城镇化发展的指导思想。

深入贯彻落实科学发展观，统筹工业化、城镇化和农业现代化发展，以规划为引领、以产业为支撑、以创新为动力、以民生为根本，促进大中小城市和小城镇协调推动，长吉一体化率先带动，东中西部区域联动，城镇乡村共进互动，有步骤、分层次、有重点、高质量地推进全省城镇化，走出一条科学发展、统筹城乡、惠及百姓，符合吉林实际、具有吉林特色的城镇化道路，为吉林新一轮发展提供强大动力，让城乡居民生活得更加美好。

（五）“十二五”期间推进城镇化发展的基本原则。

1.坚持重点突破，率先发展。率先实施长吉一体化，通过科学的规划安排和必要的行政调控，充分发挥市场机制的作用,引导分工协作、优势互补，实现设施共建、资源共享、环境共保、经济共荣、社会共进，提升区域整体竞争力，带动和促进全省城镇化进程。

2.坚持政府引导，市场推进。加强体制和政策创新，不断强化政府对城镇发展的调控和引导作用，发挥政策导向，坚持市场在资源配置中的基础作用，吸引各类必需的生产要素向城镇集聚，通过政府引导和市场推进相结合，促进城镇各项事业快速发展。

3.坚持深化改革，创新机制。坚持改革创新，转变政府职能，创新发展模式，发挥市场配置资源的基础性作用，深化综合配套改革，在户籍管理、土地流转、社会保障、医疗保障和就业制度改革等方面积极探索，大胆实践，着力消除制约城镇化发展的体制机制障碍。

4.坚持统筹城乡，协调发展。建立城乡统一体制，健全以城带乡、以工促农机制，逐步消除城乡二元结构，优化各种资源要素在城乡间的均衡配置，推进土地集中、产业集聚、人口集聚。

5.坚持生态优先，可持续发展。把城乡发展与提高资源利用效率、改善生态环境有机结合起来，坚持集约节约用地、保护耕地，科学合理配置土地资源，促进城镇化发展与资源环境的协调统一，提高可持续发展能力，促进资源节约型和环境友好型社会建设。

（六）“十二五”期间全省城镇化发展目标。

到2015年，城乡基础设施进一步完善，城乡人居环境进一步改善，城乡接轨和比较均衡的公共服务体制框架基本形成，基础教育、公共卫生、社会保障、文化事业等领域取得重要进展。全省形成长吉两核带动发展、地级城市快速跨越、县城持续提升、中心镇各具特色的城乡一体化快速发展新格局。

1.城镇化水平。到2015年，全省城镇化率达到60%，年均增长1.2个百分点，城镇人口达到1680万人。其中长吉一体化区域城镇化率达到70%，区域城镇人口达到525万人。

2.经济发展。到2015年，全省GDP达到1.5万亿元以上，年均增长12%以上，其中长吉GDP占全省比重达到50%。地方财政收入达到1350亿元。城镇居民人均可支配收入达到27160元以上，年均增长12%；农民人均纯收入达到10992元，年均增长12%以上。

3.社会发展。到2015年，基本普及高中教育，普及率达到95%，各县（市）力争有一所重点高中。加强县域职业教育发展，每个县（市）建成一所职教中心，国民平均受教育年限达到10年。加强医疗卫生事业建设，力争每个县（市）建成一所标准化医院。城镇居民基本医疗保险参保覆盖率达到90%以上，新型农村社会养老保险覆盖率达到60%。各市（州）所在城市均有文体活动场馆。

4.基础设施和公共服务设施建设。到2015年，供水普及率达到95％，集中供热率达到80%，燃气普及率达到90％，人均居住面积达30平方米，建成区绿化覆盖率达到40％，人均公共绿地面积超过11平方米。

5.生态环境建设。到2015年，市（州）政府所在地城市空气质量好于二级标准的天数达到292天，全省城市生活垃圾无害化处理率达到80%以上，县城以上城市污水集中处理率达到85%，集中式饮用水水源地水质达标率达到100%，危险废物处置率和城镇医疗废物处置率达到100%。

二、科学谋划，构建城镇化发展战略格局

按照“强化中部、构筑支点、区域联动”的发展思路，依托“两区四轴两带”的省域城镇体系框架，加快形成以长吉为核心、中部城市群为依托、哈大和珲乌大十字交通主轴为支撑的全省城镇化发展新格局。

（一）率先实施长吉一体化。

围绕城乡体系、产业发展、基础设施、生态保护、公共服务和社会管理等六个方面的一体化发展，构筑“两核、三带、四节点、十大功能区”的空间发展框架，全力推进长吉一体化。

1.“两核”。即长春主城区和吉林主城区。要充分发挥长吉两市的辐射带动作用，整合发展空间，拓展城市功能，提升城市建设和管理水平，增强城市综合承载能力。

2.“三带”。即沿长吉北线的长东北开放开发先导区、九台市和吉林北部工业新区，以及中间的卡伦镇、龙嘉镇、土门岭镇、左家镇、桦皮厂镇和越北镇等重点城镇，重点建设先进制造业、农业机械装备业、生物医药、新材料、精细化工等产业，以及总部经济、航空服务、商贸物流等服务业，构建城市经济产业带；沿长吉南线英俊镇、劝农山镇、万昌镇、岔路河镇、一拉溪镇，以及搜登镇、大绥河镇等城镇，尤其是以岔路河中新食品区为主要载体，打造世界一流的绿色健康农产品生产、出口基地和农业生态新城，建设现代农业产业带；沿长吉南部净月经济开发区、奢岭镇、双阳区、山河镇、口前镇以及北大湖镇，规划建设各具特色的现代商贸、旅游产业，打造国内著名的生态休闲旅游产业带。

3.“四节点”。依托区位优势、产业基础和生态禀赋，把九台、岔路河、双阳、永吉（口前）建设成功能互补、特色突出、集聚产业和人口的重要节点城市。

4.“十大功能区”。依托现有基础，通过资源整合，发挥区位及产业比较优势，打造长东北开放开发先导区、莲花山生态旅游度假区、净月高端服务业集聚区、长春西新汽车产业开发区、长春轨道交通装备产业开发区、长春空港经济区、吉林北部工业新区、中新吉林食品区、北大湖冰雪旅游区、松花湖风景旅游区等十大功能区。

（二）加快发展区域性中心城市和重要节点城市。

鼓励各市（州）依托区位条件、资源禀赋和发展基础，科学定位区域功能和作用，强化产业支撑，壮大经济实力，拓展城市空间，完善城市功能，提高承载能力，巩固提升区域中心城市地位和带动作用。充分发挥区域中心城市在要素配置、产业集聚、技术创新等方面的集聚辐射作用，加快产品、技术、人才、资金、信息等向周边县（市）及乡镇延伸，建设以区域中心城市为核心、周边县城及乡镇为支点，融合互补、组团发展的城市群。科学合理规划区域布局，优势互补，错位发展，构建各具特色、相互支撑、协调发展的区域中心城市发展格局。加快培育重要节点城市，积极支持哈大轴线和长吉图沿线重点县城的发展，鼓励扶持区位条件好、人口规模大、经济实力强、发展潜力大的县城，尽快发展成为具有一定规模效应和集聚能力的大中城市。2015年，3个区域中心城市人口规模达到50～80万人，5个达到30～50万人；20～30万人的重要节点城市达到9个。

（三）全面促进县城的建设发展。

按照赋权、放开、搞活的思路，深入实施县域突破战略，巩固扩权强县成果，打造城乡统筹的重要载体。选择区位条件好、人口与经济规模大、发展潜力强的县城，建设成为具有一定规模效应和集聚效应的大中城市，全省形成职能分类明确、产业分工清晰、规模梯度发展、东中西部联动的县城发展格局。围绕长吉核心和区域中心城市发展，打造一批承接产业转移、劳动密集型和农产品深加工为主的卫星县城。依托交通和区位优势，强化与沿线中心城市的产业关联度，打造一批沿哈大和长吉图轴线的支点县城。东部县城立足做精做美，建设一批特色产业鲜明、旅游产业发达、生态和人文环境良好的县城；西部县城立足做优做特，培育一批资源优势明显，以资源转化为主，具有较强经济实力的县城。2015年，10～20万人以上县城达到20个。

（四）培育若干特色小城镇。

依托我省小城镇的产业基础、资源优势和区位条件，充分发掘人文、地理、历史等文化底蕴，以市场为导向，以产业为依托，大力发展特色经济，提高经济实力。“十二五”期间，按照布局合理、特色鲜明、经济发达、功能健全的要求，选择一批交通条件便利、经济基础较好、资源优势突出、发展潜力大的建制镇，以完善基础设施、强化功能为重点，建设具有吉林特色、国内知名的小城镇，以带动全省小城镇健康快速发展。要进一步加大小城镇建设投入，加强城镇规划管理，提高城镇设施水平，重点抓好重点镇的供水、排水、道路、环卫等基础设施建设，加强交通、通信网络建设，完善文化教育卫生设施，促进农村人口、乡镇企业、农村商贸、服务设施等向重点镇集中。鼓励和吸引农村富余劳动力进城创业，形成城镇化和工业化齐头并进，产业调整和劳动力转移相互促进的良好局面。到2015年，5万人以上小城镇达到10个以上。

三、转型升级，强化城镇产业功能

以资源优势和产业基础为依托，以科技创新为手段，加快产业结构调整和升级，发展新兴产业，促进产业集群化发展，加快块状经济的形成，推进工业化进程，促进城镇化发展。

（一）做大做强支柱产业。

推进产业创新和集聚，不断提升产业核心竞争力。进一步扩大汽车、石化、农产品加工生产规模，延伸产业链条，细化分工协作，提高产业关联度和集中度。以一汽为依托，以长春市汽车产业开发区和吉林市汽车工业园区为载体，建设长春市300万辆和吉林市100万辆汽车生产基地，构建具有国际竞争力的世界级汽车产业基地。依托吉化、吉林油田，大力发展精细化工、高性能合成材料和碳纤维材料，促进石化产品由中间产品向终端产品转型，打造双千亿总产值和千万吨产能的石化产业基地。依托大成、华润生化等农产品深加工企业，打造特色突出、技术领先、具有国际竞争力的农产品加工基地。重点加快汽车化学品、汽车化工专用料、汽车橡塑零部件工业园区建设，推进产业间配套融合发展。

（二）发展壮大优势产业和特色产业。

推动轨道客车、光电子、医药、冶金、建材等优势产业调整产品结构，提高工艺装备水平，努力向高端、精品、集群配套、精深加工方向发展，提升产品质量和附加值。加快轨道交通装备制造产业园建设，加快长春国家光电子产业基地建设，建设北方医药产业基地，提升现有千万吨钢和冶金深加工基地的科技水平和市场份额。

立足区域特色优势资源，促进资源深度转化，形成新的比较优势和产业支撑，推动城镇差异错位发展。进一步促进粮食、林产品、畜产品精深加工，发展绿色、安全、健康产品；加大油气、油页岩、有色金属、矿产资源的勘探开发力度，尽快扩大产能，形成产业链，提高附加值；深度开发人参、矿泉水、林业、梅花鹿等吉林独特资源，创新发展模式和运作机制，提升产业素质，打造国际品牌。

（三）大力发展现代服务业。

加快传统服务业向现代服务业转变。在扩充、提升交通运输、邮电通讯、贸易餐饮等传统服务业的基础上，突出发展为现代生产生活服务的现代服务业，大力发展现代物流、信息服务、金融服务、农业服务等生产性服务业，大力发展家政服务、社区服务、养老服务等吸纳就业能力强和市场需求大的生活性服务业。拓展文化、旅游、休闲、物业等新兴服务业。依托生态、历史和文化资源，着力打造以长白山等“吉林八景”为主体的具有吉林特色的旅游品牌，推动全省旅游业由观光型向休闲度假型转变，提高旅游业发展水平。挖掘开发文化资源，积极发展以文化创意为支撑的创新产业，培育现代传媒、动漫游戏、咨询策划等现代新兴文化业态，形成拥有自主知识产权的产业优势，提高文化产品的精深度和附加值。加强全省服务业资源整合，扶持壮大一批规模经营、技术先进、功能完善的服务业龙头企业，发挥辐射带动作用，构建起覆盖面广、带动力强、增加就业机会多的现代化服务业体系。

四、强化支撑，提高城镇综合承载能力

进一步加强基础设施建设，充分利用国家加大基础设施、民生项目投入的有利时机，谋划项目，加大投入，加快推进公路、铁路、机场和城市道路、供水、供电、供气、供热、园林绿地以及垃圾处理、污水处理等基础设施建设，完善服务功能，提高承载能力，全面提升基础设施保障水平。

（一）构建全省城镇综合立体交通网络。

以形成布局合理、结构完善、衔接顺畅、安全可靠的综合运输体系为目标，加快区际、城际、城市、城乡交通基础设施建设，构建便捷高效的现代综合交通网络和一小时经济圈。

1.构建方便快捷的公路运输网。加快“五纵五横三环四联”高速公路网建设，基本形成以长春为中心，北上黑龙江、南下环渤海和京津冀、西通蒙东地区、东至俄朝的快速通道网络，力争实现县县通高速。

2.提升铁路运输通达能力。加快客运专线和快速铁路建设，加强省际通道和对外通道建设，形成“五纵三横”铁路运输网和“一环两线”快速铁路网，加快吉珲高铁、长白高铁等重大工程建设，实现市市通高铁、县县通铁路、铁路通口岸。

3.增强机场运输功能。完善以长春机场为主，长白山机场、延吉机场、通化三元浦机场和白城机场为辅的“一主四辅”格局，推进支线机场和通用机场建设。

（二）完善市政公用设施建设。

1.加快城市道路建设。完善城市内部交通道路系统和配套设施，优化城市路网结构，提高道路交通管理水平，加快构建结构合理、快速高效的城市综合交通体系，着力缓解大中城市交通拥堵问题。加快长春地铁、轻轨工程建设和长春龙嘉机场换乘中心建设。

2.增强城乡供水能力。加大城市供水能力建设，加强全省城市供水设施及配套管网的新建、改建和扩建工程建设，降低供水管网漏失，提高供水水质监测能力。实施水利、引水和灌区改造等三大重点工程，完成哈达山、引嫩入白等骨干工程建设，启动中部城市引松供水工程和重要城市、重点地区应急备用水源工程建设，提高供水安全保障程度。到2015年，全省总供水能力达到150亿立方米，基本满足全省用水需求。

3.提高城市供热保障能力。大力发展集中供热，加快城市集中供热设施建设和供热管网改造，推广“背压机组”和大型区域供热锅炉房，改造供热主干管网，提高城市集中供热普及率和供热效率，县级以上城市全部完成“暖房子”工程。2015年县级以上城市集中供热率达到80%。

4.推进“气化吉林”工程。加快建设省内天然气主干网及支线管网和城市管网，实施现有企业气化改造，谋划和推进天然气化工、天然气调峰电站和大型储气库等重大项目建设。加快城镇陈旧老化管网改造，提高安全供气保障能力。到2015年，城市燃气普及率达到95%，实现县县通天然气，天然气气化率由16%提高到62%。

（三）加快城镇信息化建设。

1.提高信息服务支撑能力。完善信息网络，积极部署大容量光纤宽带网、高速3G网、数字广播电视等新一代网络，推进电信网、互联网和有线电视“三网融合”，加快物联网、无线城市建设，加快实现长吉两市固话、移动电话“同网同费”。提高光纤宽带城市到楼入户接入能力，扩大农村覆盖范围，实现城市光纤到楼，农村光纤到村。

2.实施“数字吉林”工程。大力推动电子政务、电子商务等业务应用，充分发挥地理信息资源作用，以信息化基础设施建设、加快公共信息数据资源库建设为切入点，加快“数字吉林”工程建设，用信息化手段提高经济和社会发展、管理水平及服务民生。

（四）提升公共服务水平。

大力发展教育、卫生、文化、体育等社会事业，完善公共服务体系，不断提高城镇公共服务能力和水平，促进城乡基本公共服务均等化。

1.推进教育事业科学发展。促进城乡之间、区域之间义务教育均衡发展。建立健全义务教育均衡发展保障机制，均衡配置教师、设备、图书、校舍等各项资源。加快薄弱学校改造，实行县（市、区）域内教师和校长交流制度，缩小校际间差距。建立城乡一体化的义务教育发展机制，在经费投入、学校建设、教师配置等方面向农村地区、边远贫困地区、民族地区倾斜，加快缩小城乡间、区域间差距。加强县域职教中心建设，引导每一个县建成一所县级职教中心，提高学校服务县域经济社会发展能力。逐步实行中等职业教育免费制度。

2.提高基本医疗卫生服务能力。加快推进基本医疗保障制度建设，增加政府投入和财政补助，逐步扩大基本医疗保障覆盖面，到2015年，力争使基本医疗保障制度覆盖城乡居民，城镇职工医保、城镇居民医保和新农合参保率达到92%。提高基本医疗保障水平，研究制定医疗保险关系转移接续和异地就医结算办法。积极推进信息平台建设，争取医疗保险结算在长吉两市率先实现“一卡式”服务。加快县、乡、村三级医疗卫生服务网络和城市社区卫生服务机构建设。“十二五”期间，每个县至少有1所达到标准化水平的县级医院，每个行政村都要有卫生室，市辖区和县级市都要有标准化的社区卫生服务中心。

3.大力发展文化体育事业。加快公共文化基础设施建设，夯实公益性文化基础。实施文化惠民工程，重点加强市（州）三馆（文化馆、图书馆、博物馆）建设，完善省、市、县（区）级三级图书馆网络，省、市和重点县三级博物馆网络，省、市、县（区）、乡（镇）、村五级文化活动设施网络，逐步建立起覆盖全社会的公共文化服务体系。积极发展体育事业，深入开展全民健身运动，完善面向大众的多元化体育服务体系，加强行政村体育健身场地和城市社区公共体育设施建设，努力构建健全的体育产业体系。

五、科学管理，提高城市质量水平

按照“科学、严格、精细、长效”的原则，进一步提升城市管理水平，提高城市品位，增强城市综合竞争力。

（一）提高城市规划编制水平。

按照“先规划，后建设”的原则，高起点编制城市发展规划。加强各类城市规划编制的前期研究工作，科学预测城市人口发展规模，合理确定城市生态环境、土地、水资源、能源、自然和历史文化资源保护等方面的综合目标，划定禁止建设区、限制建设区、适宜建设区范围，制定严格的空间管治措施。按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与”的要求，积极转变城市规划修编方式，广泛征求有关部门、专家学者和广大人民群众的意见，确保城市规划修编既符合经济社会发展基本规律和城市规划专业要求，又能体现地方特色。加强规划法制建设，强化对城市规划实施工作的监管，确保城市规划得到有效实施。

（二）加大城市建设力度。

加大城市建设力度，努力提高建设档次，启动实施一批具有基础性、先导性、拉动性的城市建设大项目，全面提升城市功能。加强城市市政基础设施建设，加快建设城市道路交通网络，提高城市供排水、供热、供电、供气能力，逐步构筑功能齐全、布局科学、规模合理、节能低碳、高效协调、管理规范的城市市政基础设施体系。大力实施硬化、绿化、亮化工程，改善城市环境和面貌。合理改造旧城，高水平建设新城。依据城市的历史传统、文化底蕴、居民风范和生态环境等来打造城市亮点特色，提升城市品位。建立健全城市公共安全管理和应急能力体系，增强城市综合防灾减灾能力，确保城市安全。

（三）创新城市管理体制。

按照统一领导、分级管理、条块结合，以块为主、责权一致、讲求实效的原则和科学有序、协调高效的要求，进一步强化城市管理职能，形成城市管理与城市规划和建设相互协调、相互促进的新机制。坚持管理重心下移和属地管理，增强条块管理的互补性，努力消除管理盲区。要充分挖掘街道、居委会、物业部门的管理潜力，落实各层面管理职责，形成立体交叉管理网络，通过疏堵结合和源头控制，变突击整治为长效管理。进一步完善城市管理投入机制，运用市场机制，多方引导国内外各类社会资金参与城市基础设施建设和运营。依托现代化信息技术，推进城市管理数字化及智能化，综合运用经济、法律和宣传教育等多种手段拓展城市管理的广度和深度，做到市区与郊区、治标与治本、整治与疏导并举，形成规范有序、结构合理、开放透明、保障城市安全高效运行、市民安居乐业的长效管理机制。

（四）加快城市管理法制建设。

依法对城市进行管理，制定和完善土地、房产、建筑、市政、园林、市容环境卫生、交通、环保等方面的城市管理法规、规章及实施细则，逐步建立和完善符合社会主义市场经济体制和城市发展规律要求的城市管理规章制度体系，使城市管理做到有法可依、有章可循。加强城市管理综合执法队伍建设，确保严格执法、秉公执法、文明执法。深入开展政务公开，建立综合执法与市民的信息交流平台，公开执法标准，及时公布处理结果，提高政府执法的透明度，使城市管理从传统的以行政手段为主向以法律手段为主的方向转变，逐步形成“依法管理、全面覆盖、综合执法、部门协作、上下联动”的城市管理执法新体系。

六、生态宜居，改善城乡居民生活环境

按照人居空间环境舒适、人文社会环境良好、生态自然环境优美、生产环境清洁高效的要求，着力改善城市生态环境、人居环境，提升城市形象，全面开展农村环境综合整治，改善农村生产生活环境，保障城镇化的可持续发展。

（一）大力改善区域生态环境。

加强自然保护区管理，增强涵养水源、保持水土、防沙固沙能力，构建以东部长白山森林带、西部草原湿地防沙带为骨架，以中部平原、中东部半山区、西部平原等农业主产区为支撑点，以其他禁止开发区为重要组成的生态安全格局。依托我省东中西资源环境鲜明的地域特色和具有代表性的地域格局，按照事后治理向事前保护转变、以人工建设为主向自然恢复转变的原则，加强东部地区森林资源和矿产资源保护、天然植被的保护和恢复；推进东中部地区水资源保护和合理开发；强化西部地区草原湿地保护和荒漠化沙漠化盐碱化治理；实施中部地区水土流失和小流域治理、农业面源污染防治和黑土地保护工程，巩固退耕还林成果，加强生态环境保护，建设“生态吉林”，打造独具特色的区域生态环境。

（二）加强城市环境保护。

以创建宜居的工作和生活环境为目标，从迅速改变城市面貌，提高城市经营管理水平入手，改善和优化发展环境，提高城市品位。大力加强城市园林绿化建设，促进城市绿化、美化，提高城市绿化覆盖率，积极创建国家园林城市和卫生城市。加大城市供水能力建设，创建“节水型”城市。重点实施中部饮水工程建设，强化城市集中式饮用水水源地治理保护，保障城市供水安全。加快城市污水处理设施建设，县城以上城市污水处理设施全部建成并正常运行。加快垃圾处理设施建设，推进垃圾的减量化、无害化、资源化和产业化，县城以上城市全部建成垃圾无害化处理设施。改善城市能源结构，逐步淘汰高能耗、高污染的小型生产企业，控制扬尘、汽车尾气与噪声污染。重点围绕道路交通、环境卫生、市政公用设施维护、建筑外观、棚户区及危旧房、城市进出口和城乡结合部等方面存在的突出问题，以及群众关心、反映强烈的重点难点问题，全面实施城市环境综合整治工程，走城市建设与生态建设相统一、城市发展与生态容量相协调的城镇化道路。

（三）全面开展农村环境综合整治。

以净化洁化美化农村环境和提高农村群众生活质量为目标，全面开展以畜禽粪便污染整治、生活污水整治、垃圾固废整治、化肥农药污染整治、村屯改造治理为主要内容的农村环境综合整治。完善农村生活污水处理设施，逐步建立起农村生活污水处理系统，规模较大的村庄应进行集中污水处理设施建设，居住分散的村庄可进行人工湿地、氧化塘等分散式污水处理设施建设。完善“户分类、村收集、镇转运、县（市）处理”的城乡生活垃圾一体化处置运行体系，提高农村生活垃圾集中收集处理率。积极推进家禽粪便的综合利用和无害化处理，改进和完善畜禽粪便处理等措施。加强对农药、化肥和农膜使用的环境安全管理，优化用肥结构，积极引导农民科学使用化肥、农药，推动无公害农产品、绿色食品和有机食品的规模化生产，减少面源污染。大力推广秸秆还田、食用菌生产等技术，探索利用秸秆生产燃气、炭棒等综合利用途径，通过推广新能源，减少农村污染因素。加强村屯街路、围墙、院落统一整治，达到整齐美观，大力开展村屯绿化、美化、亮化，整体改变农村面貌。鼓励农村生态文明建设，到2015年，100个以上乡镇完成生态乡镇创建工作，300个村达到市州级生态村创建标准。

七、统筹城乡，建设社会主义新农村

按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，以增加农民收入、提高农民生活质量为核心，深入实施“千村示范”、“万村提升”工程，加快新农村建设步伐，促进城镇化和新农村建设良性互动。

（一）加快农业现代化建设。

以提高农业的市场竞争能力和可持续发展能力为核心，转变农业传统发展方式，创新农业发展模式，提高农业综合生产能力，促进农业生产经营向现代、高效农业转变。围绕主导产业，发展农产品精深加工，着力培育上规模、带动力强的种养专业大户、农民专业合作社和农业龙头企业，构建产加销一体化、贸工农一条龙的现代农业产业体系，提高产业化经营水平和农民的组织化程度。要支持各类农业主体实施“走出去”战略，积极开拓国际国内市场，拓展农业发展空间。立足产业基础和比较优势，完善优势特色农产品区域布局规划，全面优化农业产品结构、产业结构和区域结构，重点发展优质高值、绿色安全农产品，积极培育集中连片的特色优势产业带。积极发展生态节约型农业，大力推广设施农业、循环农业、数字农业、园艺农业和节水、节肥、节药等新的农业生产模式，有效控制农业面源污染。加快农业科技创新步伐。突出自身资源特色与技术需求，加快建立以政府为主导、社会力量广泛参与的农业科研投入体系。鼓励各类农业产业主体建立农业科技研发中心。

（二）加强农村基础设施和公共服务体系建设。

按照以城带乡的要求，加快城市基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射，缩小城乡差距，提高农民生活质量。加大对农村路、水、电、通信等方面的投入力度，提高服务功能和质量，实现城乡共建、城乡联网、城乡共享。加快农村公路建设，提档升级现有通村路网，逐步形成城乡互通、方便快捷的交通路网。实施农村村内道路硬化亮化工程，逐步实现村居主要道路全部硬化亮化目标。加快实施农村饮水安全工程。推广农村可再生能源技术。加强农村信息化建设，统筹城乡电信设施、有线电视设施、社会治安公共设施建设与管理，实现城乡信息互动、共享。加强农村公共文化建设，推动文化资源向农村倾斜，建设适应农民群众需求的公共文化设施和服务体系。

（三）积极推进农村新型社区建设。

加大对中心镇的政策支持，扩大经济社会管理权限，强化产业支撑，壮大经济实力，使中心镇成为联系城市与农村的纽带和农村人口的集聚点，促进农村人口向城镇集中。树立“村庄整理”的理念，强化村庄布局规划的控制，对规划明确撤并的村庄实行萎缩性管理，加快改造城中村、缩减自然村、拆除空心村、建设中心村，推动村庄布局集聚优化。大力推进农村社区服务，将政府公共服务向农村社区拓展，引导教育、卫生、文化、体育、科技、法律、社会治安、社会福利、社会保障等公共服务进入农村。“十二五”期间，规划建设一批布局合理、环境整洁、设施配套、服务健全、管理民主、生活舒适的农村新型社区。

八、改革攻坚，创新城镇化体制机制

以全面推进城乡一体化为核心，积极推进户籍、土地流转、社会保障体系等相关配套改革，着力破除制约城镇化发展的体制机制障碍。

（一）积极推进户籍管理制度改革。

以实现全省人口的自由居住和迁移为目标，以稳步推进符合条件的农民工市民化为突破口，进一步加大户籍管理制度改革力度，适度放宽大城市落户条件，全面放开中小城市落户条件，实行有利于吸引资金和人才的城镇户口迁移政策，促进有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工特别是新生代农民工转化为城镇居民。全面推行暂住人口居住证制度，居住证持有人在升学、社会保险、就业培训、子女义务教育等方面与当地居民享受同等待遇。逐步取消农业户口、非农业户口、自理口粮户口及其他类型的户口性质划分，按照常住地户口登记的原则，实行城乡统一的户口登记管理制度。

（二）着力推动土地管理制度改革。

优化土地利用结构，探索节约集约用地的城镇化模式。建立规范的城乡土地使用权流转制度，推进农村集体建设用地依法流转，发展适度规模经营。按照“依法、自愿、有偿”的基本要求，采取出租、转包、入股、互换、转让等流转形式，促进土地向种田能手、合作经济组织和农业园区集中，建立健全农村土地流转服务体系，积极稳妥地推进农村土地承包经营权有序流转，推动土地规模化、专业化经营。探索建立农村土地权益置换城镇公共服务的有效机制，解决失地农民社会保障问题，鼓励农民退出农村、融入城镇。充分发挥土地的融资功能，利用土地出让预期收益，通过抵押、入股等方式进行融资，搭建土地收购储备和城镇建设的融资平台。

（三）全面推行社会保障制度改革。

按照统筹城乡发展的要求，逐步实现社会保障由城镇为主向城乡统筹、由城镇职工为主向覆盖城乡居民的转变，加快建立以养老、失业和医疗保险为主体，管理和服务社会化，城乡统一的城镇社会保障体系。完善城镇居民最低生活保障制度，逐步将外来从业人员和农村迁移人口、失地农民纳入社会保障范围。完善社会救济制度，大力发展社会福利、社会救济和社会互助等社会救助事业，扩大社会保障面，多形式、多渠道筹措资金，保障老弱病残人员、城市生活无着落人员和困难灾民的基本生活权益。建立城乡统一的劳动力市场，搭建城乡一体的就业服务平台，引导农村富余劳动力在不同地区间的有序流动。把劳动力市场信息网络和就业服务工作向乡镇延伸，逐步建立城乡统一的劳动力市场信息系统和完整的就业管理体制，创造有利于农民进城务工的平等就业环境。

（四）创新城镇建设投资机制。

按照“政府主导、市场运作、企业参与、多方融资”的模式，本着“谁投资、谁受益”的原则，广泛吸纳社会资金、民间资金、境外资金，参与城镇基础设施建设和市政公共事业运行管理，增强城镇自我发展能力，实现投入产出和投融资的良性循环。拓展城镇基础设施建设融资渠道，整合城市基础设施和公共设施资源，搭建市场化运作的新型融资平台，多方筹措建设资金。进一步发挥信贷资金的主渠道作用，努力扩大对重点项目的信贷投放。支持城市重大建设项目通过申请发行股票、债券等方式，进行投融资。完善城镇金融服务体系，鼓励支持域外金融机构在我省设立分支机构，支持有条件的县积极引进域外商业银行发起设立村镇银行，推动金融服务便利化。

九、凝心聚力，实现城镇化发展宏伟蓝图

（一）加强组织领导，确保城镇化有序推进。

各地、各部门要高度重视城镇化工作，把推进城镇化作为事关经济社会发展全局的重大任务，摆在更加突出的位置，加强领导，建立健全城镇建设工作领导机构，及时研究和解决城镇建设中的重大问题，围绕规划确定的发展目标、发展任务，制定具体实施办法，推动城镇化相关制度的改革创新，建立起分工明确、相互合作的工作机制，抓好城镇化规划的组织实施。要完善城镇建设目标责任制，形成一级抓一级、一级对一级负责、责权利相统一的城镇建设责任体系，确保城镇建设顺利开展。把城镇建设纳入年度责任目标考核，强化督促检查，严格考核兑现，推动工作落实。

（二）完善规划编制体系，指导城镇化科学发展。

坚持“突出特色，强化功能、提高质量、集聚人口”的方针，按照“一次规划、分步实施”和“统筹推进、协调发展”的原则，高起点、高水平、高质量修编和完善省、市、县、镇四个层级的城乡规划，构建科学合理的规划体系，强化规划对城镇建设和发展的先导、统筹作用。增强城市总体规划编制的深度，完善区域城镇体系规划，增加城市控制性详细规划的覆盖率。理顺各级各类规划间的关系，特别是经济社会发展规划、城乡规划和土地利用规划之间的关系，搞好城乡规划与经济社会发展规划、土地利用规划、生态环境保护规划、交通水利等基础设施建设规划的衔接，合理确定城市性质、规模结构、发展方向和用地布局，为城镇化预留合理的发展空间。认真贯彻落实《城乡规划法》，建立城乡一体的规划管理体制，切实维护规划的严肃性和权威性，保证规划的依法实施。