成都市长葛红林谈城乡统筹。

　　【编者按】

　　葛红林代表，上世纪80年代的工学博士，在留学归来后，曾任上海宝钢集团副总经理兼研究院院长；20世纪 伊始，作为赴西部挂职锻炼的第一批中央部委和企业中青年干部，挂职担任成都市委副书记；2003年任成都市市长。9年过去了，他连任了两届的成都市市长， 我们也看到了成都的巨大变化，尤其在解决＂三农＂问题上取得不俗的成就……人民网记者近日在全国人大会议开幕后采访了这位全国人大代表、中国“第四城”的 西部特大中心城市的市长。

　　记者：成都市在统筹城乡改革、破解城乡二元体制、解决三农问题上经历了怎样一个历程？

　　 葛红林：我们的统筹城乡改革试验，以解决“三农”问题为突破。一开始就紧扣城乡一体化发展核心主题，进行了较全面系统的顶层设计。2004年初出台了《关 于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》，这是我们推进统筹城乡的纲领性文件。我们先后出台了一系列配套政策文件。

　　统筹城乡改 革，最初我们在点上突破，实施“三个集中”，这就是：工业向集中发展区集中、农民向城镇和集中居住区集中、土地向规模经营集中。这是改变城乡二元分割、无 序发展，实现推进城乡一体化发展的有效措施和可操作路径。 “三个集中”的统筹操作，实际演进了工业化、城市化和农业现代化的“三化”联动。

　 　接下来，我们在纵向突破，这就是以“全域成都”理念推进“六个一体化”：城乡发展规划一体化、城乡产业布局一体化、城乡基础设施建设一体化、城乡公共服 务一体化、城乡管理体制一体化、城乡市场体制一体化。由此将公共产品和公共服务向农村延伸。因为我们认为，目前城乡差别更多体现在农村物质文明落后于城 市，特别是农村公共服务水平和公共服务硬件设施较落后。通过加大公共财政体制改革的探索，实施了公共财政支出向农村倾斜。

　　之后，我们在面上突破，开始触及农村的产权制度改革。

　　在农村，我们通过建立农村土地产权制度，进而构建起类似于国有企业那样的、以产权制度为核心、相关制度配套的一系列制度安排，从而构建起新型农村生产关系，为农民从单纯的“土地人”成为“社会人”打下制度基础。

　　记者：要让农民由“土地人”变为“社会人”这是您提出观点，具体的含义是什么？

　 　葛红林：多年的实践使我们认识到，解决中国城乡二元结构矛盾，需要在制度上去突破，建立一种带有根本性的制度，就如国有企业改革一样，建立起“产权清 晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。在国家普遍建立社会保障制度前提下，今天的国有企业职工成功地由企业人转变为社会人——全面建立了合 同聘用制，职工就业有了双向选择的自由和权利而不受地理、户口和单位的限制。

　　在农村，我们设想通过建立农村土地产权制度，进而构建起类似于国有企业那样的、以产权制度为核心、相关制度配套的一系列制度安排，从而构建起新型农村生产关系，使农民从单纯的“土地人”成为“社会人”。

　　记者：要让农民由“土地人”变为“社会人”，关键点在什么地方？

　　葛红林：关键点就是要让农民“肯出来”，同时“进得去”。这涉及到农村土地为基础的基本产权制度的改革。

　 　“肯出来”，指的是农民从农村出来后，他原来的权利等得到充分保障，所以愿意出来。土地是“金”，然而农民却守着“金饭碗”受穷，并且长期被束缚在那 “一亩三分地”上。我们认为，需要建立这样一种制度，即以农村土地为基础的农村农民的基本产权制度，使土地既成为农民的一种基本产权的资本，又不会成为农 民到城镇发展的束缚。

　　成都首先为农村土地为基础的农村农民的基本产权进行了“确权颁证”。这项改革是从未有过的、艰苦浩繁的工程。我们从2008年起，用3千余名大学生花了3年时间才完成这项农村产权制度改革的前提和基础的工作。

　 　确权，有点类似于国有企业改革的明晰产权。我们要求彻底理清农村各类土地包括承包地、宅基地以及宅基地上的附着物等的数量、边界并落实到农户个人，不留 死角。明确农村宅基地集体所有，农民有使用权；附着物归农民所有。要求在确权阶段做到对农村集体土地各类的数量、边界清楚，落实到户到人；集体建设用地边 界落实到集体、确权到全体村民；农村住房及宅基地附着物确权到户并明确农民所有。

　　颁证，颁发了“五证”，使农民手中有了土地财产的法律凭证，吃上“定心丸”。现在农民手上握有“五证”，即集体土地所有权证、集体土地使用权证、宅基地使用权证、农村房屋所有权证、林权证等。

　 　现阶段我们将成都的农村产权制度改革的实质理解为“还权赋能”。因为土地本就既是农村农民集体的，也是农民个人的，新中国的《土地法》就明确分田到户， 使人人有其田。产权改革无非是将农民对农村集体所有的土地的使用权、收益权、分割权等还给农民。还农村农民对集体所有土地的各种基本权利，所以叫“还 权”；“赋能”就是按照土地资源的基本属性，使其作为农村农民的资源要素，参与到各类经济活动中来，实现集体土地作为资源资本所能发挥的作用，如赋予并发 挥好对农民来说十分重要的决策权、使用权、收益权，实现土地用益物权流转增值，致富于农民。

　　“进得去”是指让愿意出来的农民在城镇“进得去”。

　 　在确权颁证工作完成的同时，我们又建立了深化农村产权制度改革一系列配套制度：如涉及农村土地分类流动的农村综合产权交易制度，各区（市）县均建立起农 村产权交易市场，不仅方便流动，而且更重要地是做到了规范流动和阳光流动，基本建立了农村要素分类规范流动的制度；涉及农民个人的养老保险制度；城乡统筹 失业保险制度；城乡医疗保险制度（新农保）；以及其他城乡社会最低生活保障制度、社会救助制度等；农民在全市范围内自由选择居住地的户籍制度等。

　 　在今天的成都，农民已基本实现从土地人向社会人转变。因为无论到全市任何城镇居住就业，他都保有在农村的土地财产权利，他都可以通过对原来农村的土地权 证的拥有、流转、出租、入股收益权利的保证，而不致于因离开农村就失去了上述这些权益。无论居住在城镇还是居住在农村，农民都将享有与城市居民平等的政治 权利、公民权益、财产权益，成为社会主义制度下有真正居住自由的社会人。

　　记者：成都市在解决三农问题上有丰富的经验和成果，您觉得其中最为重要的特征是什么？

　　葛红林：成都在解决“三农”问题方面进行了积极地探索创新、积累了一些经验，其中，一个重要特征就是“持续性”解决“三农”问题。

　　一是基本实现了城乡基础设施和公共服务均衡化。成都市将缩小城乡基础设施和公共服务差距作为深入推进城乡一体化的重要抓手，努力让城乡居民共享城市化和现代化成果。

　 　在城乡基础设施方面，着眼城乡未来发展需求，大力推进西部综合交通主枢纽建设，同步推进城乡能源、通讯、环保、供水等基础设施建设，强化城乡配套设施有 效衔接。2003年以来，我们先后建成成南、成温邛、成彭等高速公路，2008年全面启动县县通轨道交通建设，在西部率先实现县县通高速路、村村通水泥路 和城乡公交客运一体化，实现固定电话和广播电视村村通，光纤宽带、移动信号乡镇全覆盖，城乡水、电、气供应和污水、垃圾处理一体化。

　　 在城乡公共服务方面，我市坚持把推进基本公共服务均衡化作为缩小城乡差距、促进城乡公平的着力点，在全国创新并全面完成农村中小学、乡镇公立卫生院、派出 所、工商所、司法所、村卫生站、村文化站、放心农资店、放心商店、放心药店等标准化建设，财政为全市每个村和涉农社区每年拨付不低于25万元资金，用于村 社基础设施建设和公共服务事业，极大改善和提升了农村公共服务水平。

　　二是加快缩小了城乡群众收入差距。我们在着力提升城乡居民收入基础上，加快缩小城乡群众收入差距，让城乡群众共享改革发展成果。

　　着力增加农民经营性收入，大力发展加快现代农业，推动农业“接二连三”发展，建设了一批现代农业基地，大力发展农产品精深加工、农业物流和观光农业，协调发展农业生产、农产品加工和农村服务业，最大程度发挥农业综合效益，提升农业附加值。

　　着力增加农民财产性收入，2008年我市在全国率先开展农村产权制度改革并建立农村产权交易所，对农村产权进行确权颁证,推动农村承包土地、农村房屋分类流转和农村各类股权规范交易，有效增加农民财政性收入。

　 　着力提升农民工资性收入，加大进城务工人员培训力度，2009年在全国率先免费发放就业培训券，对进城务工等人群实施普惠制就业培训，让进城务工人员掌 握一技之长。近年来，我市城乡群众收入差距比从2002年2.66:1缩小为2011年2.42:1，是全国唯一在经济快速增长同时城乡收入差距呈缩小趋 势的特大中心城市。

　　三是建立了城乡一体化的社保体系。我们将建立城乡一体化的社保体系作为深入推进城乡一体化的基础工作，着力完善城乡一体社保体系，提高城乡社会保障水平。

　 　实现城乡居民医疗保险满覆盖，2004年在全市推广农村新型合作医疗制度，2007年率先在全国省会城市启动城镇居民基本医疗保险，2009年率先在全 国实现城乡居民基本医疗保险制度一体化，基本医疗保险实现城乡统筹、市级统筹和全域结算，全市基本医疗保险参保人数1185万人，超过户籍人口数量，实现 全体市民人人享有基本医疗保险。

　　实现城乡居民养老保险满覆盖，2007年探索试行新型农民养老保险，2008年建立城镇老年居民养老保障制度，在全国率先建立耕地保护基金补贴农民参保缴费机制，2009年建立城乡居民养老保险制度，2010年实现农民工综合社会保险与城镇职工社会保险转接。

　 　实现城乡居民社保体系的无缝衔接，我市建立了由城镇职工基本养老和城乡居民基本养老、城镇职工基本医疗和城乡居民基本医疗两大支柱构成、缴费和待遇标准 多层次、保险关系市域内无障碍转接的基本养老、基本医疗保险体系，实现社会保险体系从无到有、保障水平由低到高、运行机制从分割到统筹的转变。

　　记者：农民变成了自由流动的“社会人”后，很多人远离了土地，那么耕地红线还能守的住吗？

　　葛红林：2008年1月，成都就在全国率先建立了耕地保护基金制度，创新了耕地保护机制。同年10月，成都实行的“划定永久基本农田，建立保护补偿机制”写入《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，得到了来自中央的肯定。

　　经过三年多的创新探索和实践，目前成都已经基本建立一种以经济补偿和契约式管理相互结合的新机制——耕地保护基金制度，并取得了初步成效。这样的结果是，一方面强化了“保土、护土”的意识，另一方面，也基本解决了农民养老问题。

　　具体来讲，“保土、护土”的意识从根本上调动起了广大群众保护耕地的积极性，也给地方政府违法违规批准占地、用地带上了“紧箍咒”，迫使各级地方政府走一条集约节约用地的发展道路；同时耕地保护基金补充到农民的社保基金里，也使成都农民“老有所养，老有所依”。

　　现在成都市每年核发耕保基金补贴，资金总量达到28亿元，涉及农户176万余人，这部分基金主要用于为承担耕地保护责任的农户购买社保。通过耕保基金制度的全面推行，在成都的农村地区已形成了“耕地保护好，政府助养老”的氛围。