“城市化为什么不能以这些老照片所反映的乡村为基底，自然地生出呢？”

　　“这是我的家园，我能不能做主呢？我们为什么只有城市的城市化，而不设定一个由村民们自主的现代化呢？”在“守望乡土，呵护家园——岭南水乡乐从论坛暨第十八届中国城市化论坛”上，城市规划与设计专家吴文媛这样追问，将话题引向深处。

　　支持吴文媛如此发问的事实包括，在被规划在佛山东平新城范围内的乐从镇大墩村、腾冲村，幼儿园、医院、商业、休憩、礼堂等设施齐全，规章制度条分缕析，财务报表公开透明，村落自治有声有色。

　　“这里已经有了这么齐全的公共设施，为什么它不能自己现代化呢？”吴文媛说，“在我们设定的城市化程序里，缺失了农村的现代化这一环。”

　　她的发言得到来自北京大学的城市设计研究专家韩西丽的呼应，后者指了指会场上摆放着的当地水乡老照片，也是这样一问：“城市化为什么不能以这些老照片所反映的乡村为基底，自然地生出呢？”

　　问题所指，朝向了过去二十多年里，主导中国快速城市化的“核心工具”——《土地管理法》。

　　更高层次的问题

　　在改革开放肇始的1978年，中国的城市化率只有18.9%，甚至低于现在越来越多学者认同的北宋时期20.1%的城市人口比例、南宋时期22.4%的城市人口比例。

　　2011年12月，中国社会科学院发布《2012年中国社会形势分析与预测》蓝皮书，相关人士披露，2011年中国历史上第一次出现城市人口超过乡村人口，城市化水平超过50%。这标志着中国数千年来以农村人口为主的城乡人口结构发生了逆转，是中国现代化进程中的一件大事。

　　尽管工作和居住在城市中的农村户籍人口大多处于“半城市化”状态，这使城市化率达到50%的判断有些勉强，但城市化水平快速提升已是不争的事实。这当中，颁布于1986年的《土地管理法》起到了关键作用。

　　1988年、1998年和2004年，《土地管理法》经历了三次修改，最具革命性的修改出现在1988年，确定了“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”，“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。这次修改的依据是同年宪法修正案的规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”

　　1988年宪法修正案的背景是，1954年以后，中国建立了高度集中的计划经济体制，与此相适应，1954年经中央人民政府政务院批复，企业单位、机关、部队、学校经政府批准使用土地时，不必再向政府缴纳租金或使用费。由此导致土地失去了商品的属性，也不存在土地市场，基础设施投入虽然带来了土地增值，但它只为土地使用者免费地享用(只有少数私有房地产主还缴纳城市房地产税)，谈不上土地融资与信用的建立，更谈不上开发利益的返还。唯一可能的回报方式是，城市以公共服务补贴工业，再通过工业的利润回收，但这入不敷出。

　　土地的无偿、无限期使用，造成了利益的失衡，抽空了城市财政，使城市化失去动力。这一状况终因1988年的宪法修正案成为历史。此后建立的国有土地有偿、有限期的土地使用制度，形成了以土地批租为基础的地方土地财政模式，将中国的城市化送入快速增长的轨道。

　　更高层次的问题随后出现。《土地管理法》确定的将集体土地征收为国有土地方可进行城市建设，对被征收土地按原用途给予补偿的原则，使城市能够以较低的成本覆盖乡村，后者不能正常分享城市发展的红利，引发诸多矛盾。

　　从城市的角度来看，征收农地时不给予市场价格补偿，是因为土地的增值是城市公共服务投入的结果，农村长期搭车沾光，从未为此付费，征收土地时当然不该按市价论处。

　　接下来的问题是：是不是应该为此设定一个付费渠道呢？此渠道不设，就可以低价征收吗？