从2008年开始，我国相继推出一系列的区域规划。这些规划对于促进区域经济科学发展、合理发展有着重要意义。

　　编制跨省区的区域规划

　　2005年，国务院对区域规划进行了部署，在三类重点地区编制区域规划：一是跨省区经济联系比较紧密的区域；二是城市群区域，即城市联系比较紧密的区域；三是生态比较重要的区域。在国家批准颁布的区域规划中，有一些是跨省区的规划，空间尺度比较大，如长三角地区、关中—天水地区、成渝经济区等；有些规划空间尺度比较小，是省域范围内的，如北部湾、珠三角、江苏沿海、辽宁沿海、图们江、河北沿海、黄河三角洲、鄱阳湖等。总体上看，区域规划是按照国家的部署进行的，均是跨行政区的规划，对促进区域经济发展有着非常重要的指导作用。

　　就2012年以及未来我国的区域规划而言，我们还需要完善三个方面的问题。首先，编制跨省区的区域规划。我国省际交界地区很多是欠发达地区。过去，省级行政区基本按照自然地理边界进行划分，如以河为界、以山为界，交通极为不便，离中心城市也比较远，经济比较落后。此外，连片贫困地区基本处于各省交界地区。笔者认为，通过区域规划，可促进省际之间交通设施建设，促进城市发展，进而通过城市发展带动区域发展。因此，从国家层面来讲，应把重点规划放在省际之间，编制跨省区的区域规划。

　　其次，编制区域规划不仅要促进区域发展，还要促进生态环境的保护，要与全国主体功能区规划衔接起来。适合发展的区域要加快发展，生态比较脆弱的区域要加强保护，即规划要有约束力。区域规划不仅是发展规划，而且还应是生态保护规划。

　　最后，各地要处理好区域规划与其他规划的关系。如要明确与全国主体功能区规划、国土规划、环境保护规划的关系；要理顺与各省市有关的空间规划的关系，如与城市规划、村镇规划、城乡规划、城镇体系规划的关系。目前，我们的规划很多，但各地并不知道彼此之间的关系，这就在规划的实施上带来了诸多难题。笔者认为，必须要理顺区域规划与这些规划之间的关系，甚至需要通过法律形式来明确。此外，各项规划应把发展战略作为依据，克服规划的随意性。

　　城市规划不能跨越阶段

　　2011年是“十二五”规划的开局之年，“十二五”规划有两大亮点：一是经济发展方式的转变，二是改善民生，提高公共服务水平。2011年各地区的经济发展势头良好，比较重视经济发展方式的转变和民生问题。但是，各区域在发展上仍存在诸多必须要解决的问题。

　　虽然各地比较重视城市化、城镇化，但对此的认识却不尽一致。城镇化的本质是农村人口转移到城市。农民进入城市主要是为了寻找就业岗位，提高收入水平，不单纯是找房住。农村有富余的劳动力，城市工业化水平提高和服务业的发展为其提供了很多工作岗位和就业机会，并且带来了城市化水平的提高。但是，现在人们普遍关注的不是如何解决农民工的待遇问题，或者是其家属的进城问题，很多地方重视的是城市的建设和空间的拓展。因此，笔者认为，各地应正确认识城市化、城镇化的内涵，不能操之过急，要等到农村人口稳定之后再做这方面的规划工作。

　　此外，地方政府不能把城市化等同于城镇建设。有的地方提出土地城镇化，认为城市占用的土地面积越大，城镇化水平就越高。实际上，城镇化不是指空间和土地。我们提倡集约发展，城市用地要集约利用，单位面积能够承载更多的产业和人口。“十二五”规划、全国主体功能区规划以及各地的区域规划都传递了这样一个信息，即高效利用国土空间。目前，我们在利用土地资源方面还比较粗放。

　　还有一个与城市化相关的错误观点，认为城市化就是户籍的改变。城市化应与就业相联系，如果从事第二、第三产业，且住在城市或城镇，那么就是城市化；如果仍然从事农业，住再好的房子也还是农民，也不是城市化。只要一个区域有农村、农业、农民，就不能说是“全域城市化”。目前，我们出现了“为城市化而城市化”的倾向。有的地方提出要用城市化拉动工业化，这其实是把城市化提到了一个不合适的高度。城市化是一个过程，是工业化的伴生物。

　　城市规划建设方面也存在一些问题，如贪大求洋、唯美主义、千城一面。笔者认为，城市规划美观无可厚非，但关键问题是，是否把本该投入到公共服务、医疗、教育等方面的资金投入到了城市建设。如果挪用这些资金投入到城市建设，使城市美化和亮化的话，实际上就是提高了城市化的门槛，阻碍城市化进程。因此，城市规划非常重要，但一定要以战略和财力为依据，不能跨越阶段。

　　科学规划要注重战略研究

　　从国家层面，要重视规划，包括国土规划、区域规划、城市规划等，但一定要注意规划的衔接、规划的依据，注重规划的科学性。过去，人们总是觉得规划的约束力不够，规划的权威性不够。笔者认为，规划的科学性也不够。如果规划得不科学，按规划实施会遭受很大损失。提高规划的科学性，就要搞好战略研究，把战略研究放在一个更重要的位置。很多地方不太重视战略研究，甚至不懂战略是什么。实际上，战略问题非常重要，同时难度也很大。发展战略是长期性、全局性、关键性的发展思路，如果没有战略的指导，而在仓促间作出规划，那么规划的科学性就值得怀疑。

　　区域发展、地区发展都是有条件的。如有的地方适合发展农业，有的地方适合发展工业，有的地方适合搞生态保护，各地差异较大，因此要因地制宜，各地不能只采取一种发展模式。又如，各地都比较重视县域经济发展，但大家都只是在关注经济结构、产业结构，因此，以农业为主的县就会认为自己的产业结构不太合理。笔者认为，不能这样看问题。因为，有些县本身就是农业区，第一产业在产业结构中的比例自然就高，第二产业的比重相对较低；有的县是矿区，那么第二产业在产业结构中的比例就高。所以，经济结构、产业结构在区域规模比较大的情况下，至少是地级市这个层次上才有可比性，才可以衡量结构是不是合理。城乡结构也是如此，范围太小就没必要纠缠结构问题。

　　总的来说，促进区域发展要注意几个方面的问题：一是因地制宜，根据自身的具体情况来谋求发展思路；二是要集约用地，在单位面积内要有更多的投入，要吸纳更多的人口；三是要相对集中地发展，不要太分散；四是要发展产业集群和特色产业；五是加强环境保护，防止污染和对环境的破坏。

　　（作者系国家发改委国土开发与地区经济研究所所长）