“这是我的家园,我能不能做主呢?我们为什么只有城市的城市化,而不设定一个由村民们自主的现代化呢?”在“守望乡土,呵护家园——岭南水乡乐从论坛暨第十八届中国城市化论坛”上,城市规划与设计专家吴文媛这样追问,将话题引向深处。  

　　支持吴文媛如此发问的事实包括,在被规划在佛山东平新城范围内的乐从镇大墩村、腾冲村,幼儿园、医院、商业、休憩、礼堂等设施齐全,规章制度条分缕析,财务报表公开透明,村落自治有声有色。 

　　“这里已经有了这么齐全的公共设施,为什么它不能自己现代化呢?”吴文媛说,“在我们设定的城市化程序里,缺失了农村的现代化这一环。” 

　　她的发言得到来自北京大学的城市设计研究专家韩西丽的呼应,后者指了指会场上摆放着的当地水乡老照片,也是这样一问:“城市化为什么不能以这些老照片所反映的乡村为基底,自然地生出呢?” 

　　问题所指,朝向了过去二十多年里,主导中国快速城市化的“核心工具”——《土地管理法》。 

　　更高层次的问题 

　　在改革开放肇始的1978年,中国的城市化率只有18.9%,甚至低于现在越来越多学者认同的北宋时期20.1%的城市人口比例、南宋时期22.4%的城市人口比例。 

　　2011年12月,中国社会科学院发布《2012年中国社会形势分析与预测》蓝皮书,相关人士披露,2011年中国历史上第一次出现城市人口超过乡村人口,城市化水平超过50%。这标志着中国数千年来以农村人口为主的城乡人口结构发生了逆转,是中国现代化进程中的一件大事。 

　　尽管工作和居住在城市中的农村户籍人口大多处于“半城市化”状态,这使城市化率达到50%的判断有些勉强,但城市化水平快速提升已是不争的事实。这当中,颁布于1986年的《土地管理法》起到了关键作用。 

　　1988年、1998年和2004年,《土地管理法》经历了三次修改,最具革命性的修改出现在1988年,确定了“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”,“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。这次修改的依据是同年宪法修正案的规定:“土地的使用权可以依照法律的规定转让。” 

　　1988年宪法修正案的背景是,1954年以后,中国建立了高度集中的计划经济体制,与此相适应,1954年经中央人民政府政务院批复,企业单位、机关、部队、学校经政府批准使用土地时,不必再向政府缴纳租金或使用费。由此导致土地失去了商品的属性,也不存在土地市场,基础设施投入虽然带来了土地增值,但它只为土地使用者免费地享用(只有少数私有房地产主还缴纳城市房地产税),谈不上土地融资与信用的建立,更谈不上开发利益的返还。唯一可能的回报方式是,城市以公共服务补贴工业,再通过工业的利润回收,但这入不敷出。 

　　土地的无偿、无限期使用,造成了利益的失衡,抽空了城市财政,使城市化失去动力。这一状况终因1988年的宪法修正案成为历史。此后建立的国有土地有偿、有限期的土地使用制度,形成了以土地批租为基础的地方土地财政模式,将中国的城市化送入快速增长的轨道。 

　　更高层次的问题随后出现。《土地管理法》确定的将集体土地征收为国有土地方可进行城市建设,对被征收土地按原用途给予补偿的原则,使城市能够以较低的成本覆盖乡村,后者不能正常分享城市发展的红利,引发诸多矛盾。 

　　从城市的角度来看,征收农地时不给予市场价格补偿,是因为土地的增值是城市公共服务投入的结果,农村长期搭车沾光,从未为此付费,征收土地时当然不该按市价论处。 

　　接下来的问题是:是不是应该为此设定一个付费渠道呢?此渠道不设,就可以低价征收吗?