编者按：

征地与失地，本是城市拓展进程中的自然产物；农民世代守护的土地上一座座高楼拔地而起，本也是社会进步中的一部分。然而，当今时代，提到“征地”，随之而来的便是“钉子户”，是纠纷，是一部农民被迫离开家园的血泪史，是城市“掠取”农民权益的一大手笔。城市化过程中，如何更好地保护农民的土地权益、让城市与农村之间的天平逐渐变平衡，失地农民如何在与各利益集团的博弈中维护自身利益？的确成为一个不得不面对的时代难题。

被“馅饼”砸中的失地农民

2009年7月的一夜之间，闽西南的客家同康村两百多户村民，实现了从丢失族地、背井离乡到百万富翁的华丽转身。

命运转变背后的神秘之手，却是9年前，“夺”走村民们脚下土地的紫金矿业公司。当年，紫金拿不出现金实行征地移民补偿，于是硬性摊派给了每个村民一份原始股。

塞翁失马，焉知非福，谁都不曾料想到，在九年的时间中，这张很可能被村民当成进厕所擦屁股的“废纸”，如今的身价飙升了约600倍，于是，全村原价值143万元的限售股摇身一变成了唾手可得的8.6亿元，这座被“大馅饼”砸中的村庄，也成为了中国最幸运的失地农村。

然而，能被馅饼砸中的人毕竟只是千万分之一，同康村“600倍”的财富馅饼映衬出来的是失地农民幸运与不幸的天壤之别。相比于一夜暴富的“同康现象”，其他大部分的失地故事，在农民获得一次性补偿之后就戛然而止，剩下的只是悲剧命运的重复——失地又失业、补偿款坐吃山空、矛盾此起彼伏。

土地，是农业生产最基本的生产资料，也是农民赖以生存的物质基础和最直接的经济来源。在现行的土地制度下，对中国的农民而言，土地具有增加收入、实现就业、提供基本保障三大基本功能。中国的很多农民，尤其是经济相对落后地区的农民，依然延续着祖辈们“靠山吃饭”的生存状态。

然而，在快速工业化、城市化进程中，农民是边缘群体，失去土地的农民们便“沦落至”了“边缘的边缘”：他们既没有土地的保障，也不像城镇居民一样享受国家政策带来的福利；一次性货币补偿安置只为失地农民提供了必要的生活补偿，而他们的养老需要则完全没有被考虑；在庞大的失地农民群体中，有许多进城务工的农民又因年龄、文化、劳动技能等自身条件的限制，只能从事一些简单的体力劳动，而且同等劳动强度下，工资、待遇大不如拥有城镇户口的人；他们的收入相当微薄，加之客居城市的生活成本突然增加，很多失地农民已经处于事实上的生存困境。

例如，辽宁省宽甸县城郊结合部的200余户农民，就没能摆脱失地带来的“连环套”。在逐渐失去土地后，村民们得不到最基本的补偿与保障，没过多久就成为了“种地无田、上班无岗、低保无份”的“三无”人员。 

据统计，上世纪90年代以来，由于工业化、城市化过程中大量农用土地转为非农用地，全国每年至少有300万农民成为失地农民。现在累计的失地农民可能达4000万—5000万，已成为很庞大的社会群体，其中完全失去土地、没有工作的农民至少在1000万人以上，占失地农民的20％。

同时，尽管有些地区经济发展很快，农民失地后得到的补偿也比较高，但有关调查显示，46％的失地农民失地后生活水平下降，部分失地农民成为“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”的群体，由此引发了诸多社会矛盾。调查表明，2003年至2005年，广东省因征地问题集体上访的批次，约占当年集体上访总量的1/4。而在全国，“钞票用光，集体上访”已经司空见惯，农民上访中有60％与土地有关，其中30％又跟征地有关。

建国以来，为了配合国家优先发展重工业的战略，农民已经做出了很大牺牲，而如今，为了配合国家城市化、工业化建设的大潮，农民们再次做出牺牲后，面对的现实却像是卡夫卡《城堡》中所描绘的荒诞意象：农民既不是城堡（城市）里的人，也不是本村（农村）人，他们什么也不是，居无定所，像无根的浮萍，飘荡在城乡之间。

一条亟需改革的“锁链”

造成如此的困境的不是一个或者几个单纯的因素，在失地、征地困境的背后，隐藏着一条亟需改革却又很难松动的“锁链”，其中，侵害农民权益的条目和手段层出不穷。

首先，单方面强制征地屡见不鲜，屡见报端的“钉子户”便是强制征地的产物。中国土地学会副理事长、北京大学城市与区域规划系教授董黎明说，现在有两种情况的征地：一种是为了公共利益和国家需要而征地，比如说建铁路需要经过农民的土地；另一种则是借公共利益之名来行商业开发之实的征地、征购行为，这样就严重损坏了农民的利益。一些地方政府为了达到征地目的，单方面采取强制的征地措施，甚至“先下手为强”，由村委会或居委会的干部私下签字同意征地，并不听取被征地单位集体和个人的意见。

第二，在征地过程中，征地补偿标准不一，补偿分配也没有认真落实，成为了失地农民不能承受之重。按先行的国家征地政策，土地补偿费标准为被征土地三年来平均产值的6至10倍。但在具体操作中，不仅就低不就高，甚至要低于最低标准。本来，按照土地产值进行补偿，就形成了和土地市价的剪刀差，已经具有经济掠夺的性质；不少地方政府进一步压低征地的补偿价格的行为，对农民来说更是雪上加霜。通常情况下，农民每亩仅能获得1万多元的安置费用和1000元左右的青苗补偿费，这对于自谋职业的他们，无疑是杯水车薪。

更让人心寒的是，农民“少得可怜”的补偿费还要被各级政府的层层截留、挪用，失地农民最终能拿到手的只是其中很少的一部分。浙江省的一项调查结果显示，如果征地成本价是100%，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20%至30%，企业占40%至50%，村级组织占25%至30%，农民仅占5%至10%。这些触目惊心的数据使失地农民处于一种十分尴尬的境地。

同时，补偿款的发放形式也五花八门，仅有的一点补偿款在分配上还存在十分复杂的情况：有的全额到户，有的部分留村，留村的比例又各有不同；在发放时间上，有的一次性发放，有的分若干年。董黎明说：“征地过后，国家把钱给集体，集体代表是村长或者村支书，但是他们真正代表了农民了吗？事实是，许多地方的村长在谈判中并没有代表农民，国家的钱也并没有完全送到农民的手中。”

第三，被征地农民的长远利益和整体利益，在社保不完善和一次性补偿的体制下，并没有得到很好的保护。一方面，一些地方政府往往只给予一定的补偿，没有很好地安置被征地农民，而在市场经济条件下，失地的农民又无能力购买商品房解决自己的安居问题。据调查，有的农民在房屋拆迁、土地失去后，没有及时得到周转房，只得投亲靠友，生产和生活都受到严重影响。另一方面，由于被征地农民的文化素质和劳动技能普遍不高，参与市场竞争的能力较差，对于他们来说，失地就等于失业。加之部分农民缺乏长远打算，对于投资技术非常欠缺，往往在短期内把有限的安置费花光吃尽，相当一部分人在数年之后就落到了生活无着落的困境。而在城乡二元结构的政策安排下，将赖以生存的土地出让的农民，即便已经迫不得已“农转城”，却依然无法享受到城市居民的“低保”政策。

其实，无论是低征高卖，还是随意截留、分配补偿款，抑或者缺乏保障体系，其背后的都有一个共性，即在城市化、工业化的大变革背景下，漠视农民对自身利益的呼喊。

据农业部统计，目前我国的失地农民约为3500万人左右，按目前的土地征用速度，预计到2030年失地农民将增至1.1亿人，如果失地农民的合法权益得不到有效保护，他们的利益得不到合理补偿，不仅会增加农村失业群体，更重要的是将危及整个社会的安定。因此，如何在工业化、城市化的牵引下，让农民科学、合理地离开土地，让农民分享工业化、城市化带来的效益，实现工业与农业、城市与乡村发展的良性互动，成为了改革者需要思考的一个难题。

失地农民：路在何方？

针对如此复杂的问题，如何进行改革，以保障农民的利益呢？2008年，十七届三中全会提出了要逐步收缩国家的征地范围，分清公益用地和经营性用地两种用地性质。根据这个改革的思路和方向，国土资源部发出了《关于认真学习贯彻中共十七届三中全会精神的通知》，并提出要从2009年起逐步提高征地的补偿标准。

《通知》指出，要按照被征土地“同地同价”原则，综合论证听证结果，由地方人民政府批准实施统一的征地补偿标准，对被征地农民进行合理补偿，及时足额支付到位；同时要解决好被征地农民的就业、住房和社会保障。根据被征地农村集体经济组织和农民享有耕地的不同情况，实行差别化的安置政策，拓宽安置途径，积极推行多元化安置，切实解决好被征地农民的就业、住房和社会保障。

2009年3月，《土地管理法》（修订草案）征求意见稿的变动为农民带来了更让人心动的好消息。“征求意见稿”专门新增“土地征收征用”一章，规范土地征收征用的依据、范围、程序和善后事宜。其核心内容是限制政府强制征地权，缩小征地范围，把征地补偿由“农业用途补偿”变为“财产补偿”，并把失地农民纳入“社会保障”，同时将征地按“农地产值”补偿改变为按“同地同价”补偿。

土地学者指出，这种补偿意味着计划经济体制下的“产值补偿”被摒弃，取而代之的是一种近于“财产补偿”的“公平合理”的方式。

除了国家政策法律中关于合理补偿、妥善安置、长期保障的规定，近年来，一些地区和城市在解决失地农民生活保障问题方面也进行了探索。

例如，针对失地农民再就业的问题，上海、重庆等地实施了政府劳动部门对失地农民统一进行就业培训，统一安排劳务输出的措施。一些有条件的政府甚至提供部分土地，给被征地农民集体和农户从事开发经营。

针对失地农民的社会保障问题，浙江嘉兴市对16周岁以上、符合社会养老保险统筹费条件的被征地人员，由劳动部门为其设立社会保险个人账户，达到退休年龄的，按月发放养老金。相比嘉兴市将失地农民纳入社会保障系统的做法，苏州市则采用商业保险的办法对农民进行保养安置，即将失地农民的医疗保险费由政府征地服务机构负责向保险公司投保，给予约定的医疗保险费至60周岁，由保险公司按月发放保养金。

为了保证征地补偿额，浙江省政府日前决定，要建立征地补偿最低标准制度。浙江各市、县通常采取两种补偿标准：区片综合补偿标准或者统一年产值标准。目前除个别地方尚实行统一年产值标准外，绝大多数市、县（市、区）执行的是区片综合补偿标准。根据新的规定，实行区片综合补偿标准的，要综合考虑经济发展水平和人均占有土地量、区位、地类、产值以及相邻地区之间的平衡等因素。而且，县级政府在制定征地补偿标准时须进行综合评估，采取听证、座谈等方式，充分听取意见。对于征地补偿标准的确定，广东省佛山市则是选取具有代表性的、能反映不同产值状况的农作物资料进行统筹分析，征地补偿标准比原来的平均水平有较大幅度的提高，被征地农民得到的补偿款也大为提高。除此之外，佛山市按自愿原则解决农转非户口，安排劳动力进城就业政策，留用地安置制度也在逐步实施。

“解决随着征地而来的安置问题，措施有多种，要根据各地的实际情况来实施，”董黎明说，“比如，可以优先安排符合条件的劳动力，可以集体预留出一部分土地，作为集体资产来办公司、搞酒店等等，这样既可以解决就业，又可以让农民分红。对近郊区或者城中村进行开发的话，有的地方甚至采取一户农户分两套住房的方式，一套给农民住，另一套农民可以出租，靠房租农民也可以生活。”

不过，提高补偿标准、提供长期保障等措施在一定程度上都是治标不治本。

国务院发展研究中心农村部部长韩俊认为，现在征地制度存在的根本性问题就是公权侵犯私权，行政权侵犯财产权。“虽然法律规定农村土地归农民集体所有，但在集体所有制下，谁真正拥有土地，实际上并不明晰”。

对此，有专家提出，农民不一定要用土地来换取城市身份。城市化并不一定要“剥夺”农民的土地，国务院发展研究中心农村经济研究部韩俊和中国社会科学院研究生院张云华对北京市朝阳区颇具特色的农村集体经济产权制度改革进行调查后，得出了这一结论。

朝阳区农村集体资产处置经历了三个阶段。第一阶段为1956年——1985年，这一阶段没有制定相关资产的具体处置政策。第二阶段为1985年——2000年，在这期间，朝阳区按照《关于征地撤队后集体资产的处理意见》（1985年京农69号）处置集体资产，将集体固定资产、公积金余额、土地补偿费全部上交所属村或乡合作经济组织；将地上物补偿费、青苗补偿费、生产费基金、公益金、生活基金和流动资产变价款等归社员合理分配；自有财物补偿费全部归所有者所得。第三阶段以1999年底北京市政府办颁布《北京市撤制村队集体资产处置办法》（京政办发[1999] 92号）为标志，规定既可以利用集体资产发展股份合作经济，也可以根据农民意愿，采取分家底的形式完成集体资产处置工作。经过这三个阶段的发展，从1956年至今，朝阳区共撤销27个行政村、409个生产队建制，建有农村社区124个。仅2000年以来，朝阳区就新建农民新村和商品房累计开工1622万平方米，竣工1031万平方米，其中4.9万户10.5万农（居）民迁进新居，大多数农民被纳入农村社区管理。

自2004年以来，朝阳区提出了“宜乡则乡、宜村则村、宜股则股、宜分则分、试点先行、稳步推进”的改革原则，探索出了农村集体土地产权改革的路子。比如，在以大屯乡和奥运村乡为代表的城市化发展很快的地区，将集体土地全部征为国有，农民则转居转工并被纳入城市社会保障体系，乡级集体资产也由新成立的股份有限公司处置。在城乡结合部，则依旧保留集体对土地的所有权，但实施乡级专业化经营。在城市化进程较慢的乡，采用“乡、村两级资产互动”型的集体资产处置模式，土地产权性质仍为集体所有。对各村情况不一、乡域不统一的乡则以社区股份制合作企业为依托，进行村级集体资产的处置。目前，朝阳区来广营乡红军营村正在进行社区股份合作制的试点，村民在企业工作，可以获取工资性收益，不在企业工作，每年则享有3000多元的分红。

土地换户口  可行不可行？

7月19日，《河南商报》报道，洛阳市出台了“土地换户口”的实施意见，鼓励农民放弃土地承包权或宅基地使用权进城定居，就可直接“变身”为城里人。政府承诺，“只要户口转到城里，不仅可以拿到最高1万元的政府补贴，还可以买房子有优惠、政府免费帮找工作、医疗保险可以和城里人一样、子女入学不再缴纳借读费。”

这样的措施看似很具有吸引力，却引起了极大的争议。有网友质疑说，“土地是农民最基本的生活保障，是一道可靠的生存保险，让农民走入城市并不等于就能融入城市。只有农民真正融入城市、适应城市生活，才能扎根城市，成为真正的城里人。”而洛阳为了加速城市化步伐出台此政策，缺乏一系列思想观念更新、生活方式方法变革、社会保障政策等的密切配合，有可能将农民推进生活的死胡同。

其实洛阳并不是实行“土地换户口”的唯一城市。成都温江在土地流转的试点改革中，按照“大统筹、大集中”的思路，实行 “双放弃”的措施，即农民自愿放弃宅基地使用权和土地承包经营权。不过，在成都温江，这种模式并不是对所有农民普遍推行，而是针对已在城市找到工作、且家庭收入中有80%以上是非农收入、又有宅基地和耕地的农户。他们在申请双放弃后，可获得一定补偿，入住政府出资统一建设的集中居住点，户口变成居民，进入失地农民社保系统。除了“双放弃”方式外，温江区还以农业产业化项目规模化经营为依托推进土地集中流转，另外，还将集体资产、集体土地股份化后进行统一流转。

相比成都温江“双放弃”模式，浙江省嘉善县在姚庄镇进行的“两分两换”（以宅基地“换钱换城镇房产换地方”、以土地承包经营权“换股换租换社会保障”）试点改革又往前走了一步，它既解决了农民的住房问题，又让本来不动产的土地变成了可以灵活运作的资本，让农民的财产实现了增值。

因此，从洛阳的“土地换户口”到姚庄的“两分两换”，实际上实现了从一次性货币买断方式到利用土地入股的长期增值模式的转变，农民从彻底离开土地的“失落者”变为参与到土地开发、分享土地增值收益的“股东”。

正因为土地入股方式较好地解决了农民“失地”后的系列问题，中国国际城市化发展战略研究委员会副主任刘仪舜说：“在农村土地可流转问题上，要在科学发展观的指导下，大胆探索土地、金融与产业发展的综合性创新思路，摸索出一条适合中国农村发展的和谐城市化之路。”刘仪舜对目前有的地方或企业允许农民以土地使用权入股、出租的方式参与土地的开发的做法表示赞同，他说：“通过金融杠杆可使集体资产越变越大，农民祖祖辈辈都可以分享社会进步产生的土地增值效益。这样，他们并不一定需要放弃土地和农民身份，就可以享受到城市化带来的丰富的物质和精神文明。”

不过，由于我国东中西部经济发展水平不一、各地情况都不一样，且土地问题牵一发而动全身，因此，只有在各地实际情况的基础上，大胆探索，加大农村土地与金融、户籍、就业、教育等方面的创新，才可制定出适合各地实际的土地流转模式，解决征地后带来的系列问题，实现科学的城乡统筹发展。