温家宝总理在12月27日召开的中央农村工作会议上指出，推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。总理表示，要精心设计征地制度改革方案，加快开展相关工作，明年一定要出台相应法规。

　　这可能是总理第一次公开从城镇化产生的增值收益角度来谈保护农民的土地财产权。以往国务院和各部委虽然每年都要下发文件保护农民权益，但业内人 士都知道，如果在现有法律框架下保护农民权益，那么农民注定是一个被城市化所抛弃的群体：若严格依照法律规定，在征地过程中农民所能获得的补偿将极其有限 ——《土地管理法》第47条规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。

　　因此，总理这一次强调要“出台相应法规”来保护农民的土地财产权，显然值得期待。那么如何让农民分享土地在非农化和城镇化产生的增值收益？改变 现有建设用地的供应模式是一个非常直接的办法。在现有二元土地模式下，集体土地无法直接进入市场进行交易，只能通过被征收为国有土地的方式，才能进入建设 用地市场。这样做的一个结果就是政府垄断了建设用地的一级市场，而农民与土地的城市化收益无关。一旦集体用地可以直接入市，那就意味着农民可分享土地的非 农化和城镇化所产生的收益。

　　这样的建议已有很多人提及，毫无疑问，这是一个解决思路。但如果只解决农地的入市问题，恐怕对于农民土地财产权利的保护没有多大改进，甚至某种 情况下还可能激化矛盾——不是农民和政府，而是农民和集体之间的矛盾。这是因为，中国土地的弊病并不仅在于集体土地不能作为建设用地，同时在于集体所有的 农地制度在很大程度上已成为激化农民之间、农民和集体之间矛盾的导火索，正如《村民围殴“钉子户”，在于个人集体分不清》一文（载12月23日早报A23 版）所指出的，“厘清集体经济组织和个人的权利界限”是防止今后产生类似纠纷的关键点。

　　这是因为在现有补偿制度下，谁该获得征地补偿这个问题都是含混不清的。一谈及征收补偿，绝大多数人都会下意识认为，征地补偿款应给予失地农民。 但从法律上来看，问题并不那么简单。《土地管理法》第47条对农地征收的补偿费用列出了具体细目，即土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿 费。但这些费用归谁所有，如何分配？按《土地管理法实施条例》第26条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及 青苗的所有者所有。”

　　同时，该如何在集体经济组织内的土地所有权人和使用权人之间分配土地补偿费？对此，法律规定混沌一片，各地做法也并不一致。有些省份规定农民可 以获得补偿款，而且明确了村集体和农民的分配比例；也有规定村集体是补偿主体的；但更多省份则如《土地管理法实施条例》那样，并没有直接规定土地使用权人 和所有权人的分配比例。正是由于法律的不尽详细，导致在征收补偿款分配过程中，村民和村民之间、村民和村集体之间纠纷不断，甚至还会产生谁是集体经济成员 之类的纷争。

　　之所以会有这些纠纷，更重要的原因在于，目前的很多集体经济，在集体和个人、个人和个人之间的权利义务界限上，存在模糊不清现象。集体经济，究 其性质，是一种身份权利，是个人基于集体身份而享有的权利；而现代社会的民事权利，绝大多数是一个“去身份”的契约权利。身份权利的一个重要特征就是要维 护一定的稳定性，只有其成员相对固定时才可以进行划分，但现代社会的流动恰又与此发生矛盾：一个已出嫁的村民还具有原有集体经济组织成员的身份吗？这并不 是一个简单的加减问题，是涉及农村集体经济和其成员之间的权利界限的问题。

　　过去我们已听说过很多村庄因为土地征收而引发村民之间的纠纷，以及因分配土地补偿款而产生各种假离婚等现象，这些问题之所以呈现，都可以在目前权利界限混沌上找到原因。

　　如果说提高农地征收补偿标准是从增量角度考虑农民的土地财产权利，那么明晰集体和农民之间的权利界限，就是从存量视角分析农民的土地财产权。所 以我们建议，为了减少农民和农民、农民和集体之间的因征收补偿款引发的纠纷，不妨对集体经济组织进行再改革——无论是股份制还是合作制，都是一个可以探寻 的思路。