中国经济的下一个增长极——城市化与征地制度的改革
年末岁初的时候可以看得远一点,经济形势当中,国家面临的经济形势和我们每个人、每个家庭、每个企业面临的形势有共同性,形势当中有一部分总是你不可控的。欧债坏成什么样?能不能达成一致意见,挽救回来,有很多不在我们手里的因素。
经济形势当中还有一部分在我们手里的因素,我自己的倾向,把自己手里的因素下更多的力量来做研究,因为不可确定的东西,欧债主要是最发达国家的一次债务危机,看起来这场病是非常慢性,不会有很快的药把它解出来。但是发达国家人均几万美元的GDP,很高的收入,慢一点慢得起。中国情况就不同了,除了总量全球第二大,可是人均还是不高的水平,同时我们这个发展阶段,最重要的是不能让增长停止下来,我们过去多少年外向,高度依赖出口,取得了很大的成就,现在世界主要的市场欧、美、日收入增长、经济增长都迟缓,势必会影响中国。中国一定要找到不那么依赖发达国家增长的源泉,从这个角度看,我们就选了今天的这个题目给大家做交流。
中国自己有一个增长的机会,就是在改革开放30年积累的知识、人力等方方面面的资源基础之上,加快中国城市化,争取一个持久的、内需推动的经济增长。国际市场恢复得早,经过WTO之后的十年,中国的企业、产业界练就了这个本事。欧美市场回来,中国竞争力摆在那里,继续可以挣钱。要是非常慢,遇到麻烦、遇到挫折我们也不能够跟着他,我们要找到内需发动机,这个题目是在这个情况下提出来的。
我先讲城市化,征地制度改革。回答问题的时候再涉及到一些短期的,为什么说城市化有很大的机会呢?城市化看起来很简单的一个指标,多少人住在城里。所谓城市化率,就是有多大的比例的居民住在城市或者住在城镇。这么一个居住空间的变动,为什么有很大的经济增长的机会?同时,你要抓这个机会,要求我们的体制、政策、观念、行为发生哪些变化,这是今天我向各位报告的主要内容。
先来看看实际的情况,中国经济现在是第二大,2010年超过了日本,当然欧洲如果算做一个欧盟,那他是第一大,美国第二大,中国第三大,但是按国家论中国是第二大。但是我们城市化水平还是有很大的发展空间,大家看看,上面那张图是美国的城市化率,美国大概在1910年的时候,20世纪第一个十年的时候,他的城市化率,居民当中住在城市的人口达到46.6%,差不多是中国今天城市化率的水平。而且我们的城市化率,里头有很多统计口径,不讲细节,我们里面还有讲半城市化人口,看起来在城里打工、生活,可是生活是不健全的,老家还在农村,还没有完全融入到城市生活中来。
在我们的统计口径上,有户籍人口,真正在城市的户籍人口,33%而已。现在40%多的城镇人口当中,还有一大部分叫做常住人口,一年有6个月在城市住就被记录为城镇人口。把常住人口算进去,也就是1910年美国的城市化率的水平。中国达到城镇化水平,也就相当于1960年以前日本的城市化水平。这是为什么这个事情值得研究,这个指标还是比较低的。
按照世界各国的趋势来看,经济发展这个指标会有明显的持续的变化,不是人越富越散,而是人会越住越集中起来。中国的城市化率很低,是不是因为穷?当然城市化率低跟贫穷有关,但是我们有一个指标也很有意思,世界各国工业化,比如工业产值占GDP的比例,这是一个指标,各国通常什么情况呢?各国通常都是城市化率那个数字高于工业化率,一般说来如果GDP当中有20%—30%的产出是工业产出,达到这个水平,城镇化率就靠近50%。中国有一点特别,中国是工业化指数可以很高,我们在很早以前就达到了50%,GDP的一半就工业产出。我这里用的数据是1999年的数据,工业化已经占GDP50%,但是城镇化率只占总人口的30%。
这个数据概括出来工业化超前,城市化滞后。为什么发生滞后呢?其实这跟我们过去学苏联经济模式计划体制是有关系的,因为计划体制限制很多,居民自有的选择,限制企业的自有选择。你在哪里干活、哪里挣钱?过去我们有户籍,有劳动,有一套非常强硬的规章,你生在哪里到哪里工作,这都是定好的。不能让人自由的跑来跑去。
比如迁徙自由,五四年中华人民共和国第一个宪法,但是发生了五八年大跃进遇到的经济困难以后,这个政策就收拢了,不能够在城乡之间自由的跑来跑去,我们就有一个庞大的人口在很长时间内,不能够随便进城市来,这就限制了城市化发展。虽然国家计划可以推进工业化的发展,但是对人口、社会含义上的,改变他居住的形态,改变他的集聚形态,这件事情我们吃了亏。
这件事情什么时候得到了解决?改革开放,改革开放生产力提高了,这么多人群压在土地上怎么会有好的前程?开始开放,在农村办工业,小城镇,然后中小城市开放,然后沿海开放,大城市开放,然后进入全方位的要素非常活跃的流动。创业的自由、职业的自由、贸易的自由,增加了经济自由,城市化就推动。什么道理呢?里头有一个规律,人在空间上是有选择的,不是在国土的任何地方都有同样的收入机会,收入机会是集聚的,人口高度密集的地方,分工的层次就比较深,而分工层次深就可以大幅度提高生产力。
你看看小地方,没有早餐业的,大家必须在家里做饭。人口集聚以后可以容纳分工,而分工提高生产力,增加收入机会。这个事情普天下是一致的。
我在美国留学的时候,要打工赚点学费,一定要到大城市去,因为大城市收入高,实在没有什么技能,到餐馆端个碗跑个堂也有收入,小地方就不行。实际上是经济自由里头寻找较高的收入机会,允许一个社会有较高的经济自由,城市化规律就会从压制的状态变成一个显形的状态。城市化带来很多的机会,人口流向国土面积很小的一块地方,投资进来,基础设施进来,房子越盖越高,这些东西会带来一些新的机会。一个机会就是带来新的需求,任何分散的地方不需要那么基础设施,乡间小路不需要红绿灯,一到城市红绿灯都不够用,立体交通。人口集聚以后,带来新的生产力,有未来收入的机会,城市有很大的融资的可能性。
我讲改革开放初期遇到的现实,当时不认识城市可以融资,城市的土地可以融资。因为当时我们说,为什么要开放?中国缺资本,然后开放。首先来的香港资本,香港的投资来了就很奇怪,中国政府中国城市这么多地,怎么没有钱?当时我们的政府领导人跟他对话,地是地,钱是钱,我们有地可是就是没有钱,香港商人就说只要有地,只要有期望的未来收入,这个地本身就可以融资。当时是不理解的,经过改革开放,这个文章,所谓土地财政,城市化的发展,通过土地融资做大了。
实际上就是把土地未来的期望收入让出去一点,就可以换来现金,就可以换来社会富余发展城市,城市基础设施搞好,容纳更多的要素进去集中,有更高的收入,这就是现代城市和工业文明发展当中土地的经济潜力的释放,和农业文明不同。农业文明讲究的是肥力,一块地能不能晒上太阳,能不能有光合作用,城市土地重要的是位置,不是哪块地和哪块地差不多,农业文明是看地,就是肥力的差别。城市看地就是看要素往哪里去,越是人气旺的,带来的收入会更高。这个学问,因为我们整个国家是一个悠久的农业文明,对这里头学问的理解和驾驭,还有很大的潜力。
城市化会带来尖锐的土地资源配置问题。我讲了城市化关键是某些位置的土地会急剧升值,你看长沙、深圳、北京、上海,那个地价是农业文明无法理解的,当然这里头有货币的因素,过量的货币会助长这个现象,也有炒作的因素,也有投机的因素,但是你把这个因素撇掉以后,全世界看城市用地就是比农村土地贵很多。这一贵就带来很多问题,农业怎么办?农业粮食、食品、环境、绿色,城市化加速发展的过程当中,一块资源到底给城市用还是留着继续给农业文明?这就变成越来越大的经济问题。这个问题里头有潜力,弄好了国民经济发展就会非常快但是也有挑战,处理得不好,就是过了城丢了乡。另外传统农业文明有一批人,就是农民,农民是多少年形成的生产习惯、生活习惯?不是一天可以改变。把地转成了城市,地上的人怎么转?他如果转不过去,或者转得不顺利,国民当中有相当比例一个人群的收入增长就不快,怎么会有内需呢?
所以,位置主导还是肥力主导?一块地到底城市用、工业用还是农业用?传统的农民以多快的速度可以变为城市商业进程?这就决定发展中经济持久的根本性经济问题。这里会发生矛盾和冲突,我们已经进入了这个阶段,有18亿亩耕地的红线,又有城市发展难得的历史机遇。到底怎么摆布?现在已经变成了很重大的问题。处理好这个问题,光靠愿望是不够的,要有一套体制能够系统的处理这个矛盾,让它能够最大限度的减少冲突,求得合作的解决办法。
从这个角度看,现有的制度就是不均衡的,因为整个土地制度,虽然中华人民共和国宪法改革前改革后都是一样,土地就是两种所有制,一部分土地国家的,一部分土地农民、集体的,看国有的和农民集体的怎么利用?在改革开放以后发生了很大的变化,简化为三个圈圈,三个领域。
最靠近我这个领域的就是农业土地,今天的大标题叫下一个增长极,上上一个增长极就是什么?就是包产到户农业革命。怎么搞现代化?种地的人吃饱了饭,中国土地第一块就改这一块,土地还是集体的,这条不变,但是使用方式发生了根本的变化,长期承包给农民,以农户为本位,自己对自己家庭的负责任,然后政府社会市场给予帮助所以我们这个圈,这个土地制度,集体土地农户承包长期不变,形成了一套大法,也形成了中华人民共和国2002年的农业土地经营法,专门一部法律管这个事情。
1987年完成了重大的变革,87年之前土地都是国家的,大部分公司都是国有公司,设一个新公司要地,国家就划一块地给你,一开放外资来了,外资来了要拨地,不能给它划块地,它自己也不踏实,它的资本放在你的地上,什么时候你把地拿走了怎么办?1987年国家根据新的情况,全国人大修订了原来的法案,国有土地还是不可以出租、不可以买卖,但是国有土地的使用权可以转让,这个土地制度的原形是香港。香港殖民地的时候,英国有很多皇家土地,批租出去,使用权租出去,用一个市场来标这个价。
英国本土的皇家土地最长有999年的时期标给市场,你接过来用,有人出价比你更高,你用了五十年再把剩下的940年标个价转让出去。后来我们觉得香港这个东西制度可取,因为可以维持所有制不变,但是又可以市场利用国有土地。1987年深圳第一锤拍卖土地,实际上开始了中国土地融资加速城市化、工业化的历史进程。这个事情的效果都已经看见了,要没有那一锤,今天很多城市是没有的。
这两块变化,细节上还有无数个问题要处理,但是大的框子适应了社会主义市场。现在什么问题还没有解决?矛盾最大就是中间这个圈,中间什么圈呢?原来是农村,原来是农业,也是农民的地,世世代代农民的地,城市一扩大,变成城市土地了。这块地要转用,要从农业用途转成工业和城市用途,要从农民所有转成非农民所有,现在就这块里头大量的矛盾、冲突都发生在这个领域,所以我今天讲征地制度改革,讲的主要就这圈。这个矛盾是怎么形成的?我们来看看,在根本变革发生之前,现有一块农业土地怎么转成工业,因为这是城市化的内容。农民进城,城市要扩大,城市不扩大装不下,一扩大就要往农村扩大。
有两条通道:第一条通道是内部的,儿子长大了要结婚,要有一个新的宅基地,现在都是和谐家庭,不能世世同堂,要一块地怎么办?农村要办个集体企业,也可以占块地,这是农民自用的,还有大量农民到了成家年龄要占用新的宅基地,这是新的通道,这个通道里面看到大量的土地从原来的耕地,从原来的农业用转成非农业用。但在制度上这种转用是实物型的,不能标价,申请宅基地不给集体付钱,有个专业术语叫成员权,土地是集体的,我有权要一份。乡镇企业也是如此,占不花钱,同时不能转让。这是我们现有的国土当中,很大块土地资源就在农村这个范围内,自用自占。
第二条通道就是这个大通道,就是国家出台征地制度,这是从历次的宪法土地法当中都有这个规定。虽然宪法里面有限制词,国家为了公共用途可以征地,但是事实上我们没有给非公共用途,比如商业兴用途,修高尔夫球场,修高档购物中心,修商业住宅,这些都不是公共用途,拿来以后要市场化。但是现有的法律当中,没有给这块东西有合法的途径,宪法的规定为了公共用途可以征地,所谓征地就是国家强制执行,做了规划,划定那块地就志在必得,国家定位要拿,国家跟你谈判给多少补偿,而这个补偿由于过去的财政非常弱,为了支持国家的工业化、城市的推进,这个价历史上定得非常低。
99年以前,国家法律规定,征地之前,以这块地原用途,一亩地产出多少玉米、小麦、水稻,卖多少钱,以这块地过去三年平均的纯收入不超过20倍,法律就是这么写的,不超过20倍,低于20倍,那时候的统购统销是一脉相承,支持国家发展。现在就是低价拿土地,支持城市化。矛盾越来越多,城市化发展过去拿地非常少,现在占的地大了,现在就改这个法律,从20倍改到30倍,又改到可以超过30倍,经过国务院批准。现在的补偿反映了这个过程。短期内改善征地制度有一个政策还要进一步提高。
但是这一块也是非市场的,农地转成非农地是非市场的,这个制度在解决了一些问题的同时,也积累了很多新的矛盾,因为城市地价过去没有那么高,现在越来越高了。地从农民那里征过来通过拍卖卖出去,这两个价差就成为城市发展基金,变成第二财政的通道,历史贡献是不可一句话磨灭的,但是必须承认,这个贡献有另外一面,占人口大多数的农民的利益,收入提高就遇到问题。因为农民收入全世界看就三块,一块农产品[11.44 -1.38% 股吧 研报],农产品涨价,农民的收入就会提高,第二块农民打工,第三块非常重要,就是农民的土地,随着城市化、工业化地价上升,分享了一部分。
前两块农民的收入,在过去的改革开放三十年这个前提释放比较好,农产品原来低价买卖,后来开放市场,市场需求油,农民就可以多赚一点。打工原来有限制,后来把限制全部开放,全中国范围内可以去找收入较高机会的工作。但是土地增值的分享还没有系统的、全面的提上日程,这也是我们进一步发展的潜力。
三个圈圈,特别是中间那个圈圈不适合大规模城市化,带来哪些问题呢?两大问题。第一,我们这个土地资源配置,远远的看冷静的看,我们这个配置效率不理想。因为中国首先是人多地少,70%地是山地,平地少。在相同趋势里,中国有两个问题带有特点,第一城市占地圈扩得太快,相对于人口进城市来快,土地城市化快于人口城市化。城市的建城面积扩大的增长率比人口转成城镇居民的扩大率高,这个反常。第二更有意思,差不多两亿农民离开了原来出生的地点,到城镇、到城市、到工业去工作,但是农村的建设用地不但没有减少,也在扩大。
很多农民辛辛苦苦在外头打工,打了工钱寄回家盖房,那个房有人住吗?有人住,就是春节不到一个月。那块资源加到一起,有一些房子是人走了没有力量修的,有一些是外头赚了钱重修新的,利用率很低,但也是占了土地资源,也是农民的财产,只不过这个财产没有收入,资产是有,收入非常低,城市有个房子还可以出租,修得那么分散的房子怎么出租呢?哪有需求呢?但是在资源配置上它也在扩大,城市扩大农村也在扩大,城市扩大得比较快,两头挤中间,中间是什么?耕地。所以18亿亩红线就是这么来的。
统计数据讲,96年到2006年,十年期间中国耕地资源减少了1亿亩,到温家宝总理上任时候,土地帐上只有18.27亿亩工地,简单的推,用不了多长时间食品安全怎么办?下一个问题就是18亿亩耕地红线不能碰,政策制度就是这么来的。城市化本来就是密度极高,城市化应该增加耕地的,因为很多人从低密度地方移到高密度地方来了,但是如果体制不对,制度里头有瑕疵,这个效果就出不来,我们看到的效果是反的。城市化发展很快,但是占用的土地太多,城市密度不够大,而且农村也在扩大。
做了很多规划,想办法减少农村的占地,人常年不在这里,干嘛还占着建设用地,你可以把它变成耕地,扩大中国的耕地面积。但是至少现行的普及全国的政策和体制还没有收到这样的效果。这张图是我在成都调查时拍到的照片,这个房子在农村到处可以看到?你说农民穷吗?现金收入很少,但是你看资产,占一大片地,这片地好好利用了吗?就是这个收入水平,就是这个观念,怎么充分利用呢?但是看在眼睛里头,会知道中国有这块资源,问题是这块资源怎么变成资产、变成资本,变成农民的收入流,这是需要研究的问题。
这次我到大理开会,打车到会场路上,跟出租司机聊天,我说先不去会场,先去你们家,他一讲他家的情况我就很有兴趣,两口子在大理打工,离开大理45分钟是他的家,老人带着孩子,700平方米的建筑面积,这种情况不是一处两处,问题是如果不想一套办法,这个资源就转化不成收入,转化不成城市化积极的力量。这个地方400平米就大半亩地,660平方米是一亩地,就离开他40分钟的大理一亩地卖到280万,老两口带着孙子脚底下就400平方的地,如果没有一套机制就不能能里头的东西释放出来。这是一个矛盾,资源配置和城市化进展中间发生了矛盾。城市扩大过快,农村也在扩大,两头挤中间。
第二,收入分配。因为是征地制度,农民的地不能卖出来,都是自用的。土地增值跟农民基本没关,土地增值全部在城市政府上面,城市政府手里带来城乡收入分配的问题,我们说集聚,集聚关键是收入要提高,如果有很大的人群收入增长慢,怎么会有市场,怎么会有内需,工业生产的东西卖给谁?那就大量出口。这几年来回重演这个逻辑,研究为什么?中国人不需要这些东西吗?看看出口的工业品,中国老百姓不要吗?农民不要吗?要的,问题是收入在哪里?收入就在农产品[11.45 -1.29% 股吧 研报]的收入,打工的收入,土地增值的分享收入。
我们看来看去,就是第三块收入潜力还远远没有。因为农民有他的公平观,过去搞这么多国家建设,当时赔偿非常低,农民也认了,但是现在是城市市场制度,报上讲地王的消息,农民也在读报,一块地卖那么贵,这块地不就是我的吗?他就有想法了。所以现在分享土地增值就变成国民收入分配当中一个大课题。大量基础设施投资,全部跟农民无关,就不愿把这个地拿出来,增加城市化当中很多社会摩擦。正确的方案就是要放到一个分享体制上来,土地增值不能完全归农民,但是也不能完全归城里人,得找一个合适的比例分享、共赢,这是我们现在城市化当中一个大的难题。
困难在哪里呢?我刚才讲了一改革开放人口一流动,有些地方苗头就来了,大家愿意去。长沙就是很有苗头的,长株潭就是很有苗头的,不是说湖南每块地就那么多人去,有历史、文化、基础设施方方面面,总是聚到某些地方去,这个机会是历史性的机会,不抓住这个机会,怎么进入现代经济?可是在我们的体制下,你要抓这个机会,就有一个农民问题,就有个农民土地问题,就有农民土地收入分配问题。
现在就是两难,你要抓城市化机会,有的时候就对不起农民,要对得起农民就要叫停城市化。过去20年,从朱镕基到温家宝,两届政府,实在不行的时候就叫停,叫停土地转成城市土地。90年代叫停过一年,04年又叫停过半年,为什么?矛盾太多了。不能够为了城市化、为了经济增长,把社会引出大问题,这是得不偿失的。要方方面面能分享经济的成果,这是可持续的。
就是两难,我们在底下看也是两种情况,一种情况管不了这么多,因为城市化机遇难得,这么好的投资,给一块地投资就来了,任何一地块发展都难得,我理解这些官员。还有一个口号叫拆出一个新世界[7.14 -0.97% 股吧 研报],我管不了那么多。这就有代价了,城市化很好,社会和谐。另外一个倾向说,这么多矛盾算了吧,城市化慢一点,搞那么快干什么?叫停。叫停损失也很大,中国不管城里人、乡下人,加强集聚就会提高整个国民生产力,两头难。
所以,我们整个这些年,就在问一个问号,能不能找到一个兼顾的办法?既抓住城市化机会,又把城市化带来的收入高速增长在整个城乡人民之间,有一个合理的分配。两头都抓住的可能性有还是没有?
这样的难题就放在整个经济面前,这种难题要找出一个全国的解决方案很难。中国太大了,各地不平衡,根据中国过去的经验,凡是国家级的大难题,都是要在地方寻求突破,现在地方第一线试试看,做一点改革试验,试错了是一个局部,试成了慢慢推广到全国去,这是一个解决的办法。在这个问题上,全国进行了很多地方性试验,2006年2007年国务院批准了成都、重庆作为城乡统筹的改革试点,我们这个地方叫两型社会试验,其实也有类似的内涵。