“十二五”期间中国城镇化发展的主要任务

任务之一：控制大城市规模，提高城市发展质量。关于中国二元经济是否已迎来刘易斯拐点的问题，包括黄益平、蔡昉等在内的诸多学者均提出了自己的看法，但目前仍无定论。根据人力资源和社会保障部的预测，随着未来农业生产效率的提高，未来15年还将有一亿农民需要向城市转移。此外，从发达国家的城镇化经验来看，目前中国47.5%的城镇化水平在未来还将有所提高，城市人口占总人口的比例会进一步提高，这意味着城市人口规模还将呈现扩张的趋势，城市的人口压力还将进一步增大，由此可能导致城市基础设施建设滞后、城市公共服务短缺、城市环境质量下降等一系列问题。因此控制大城市规模，提高城市发展质量将成为“十二五”期间中国城镇化发展的任务之一。

任务之二：统筹城乡发展，促进城乡一体化形成。快速发展的城镇化进程极大地推动了城市经济的发展和经济总量的扩张，但城乡差距也由此凸显，甚至逐步扩大。我国农村人口庞大，城乡经济之间的悬殊差距不仅有悖于实现共同富裕的最终目标，而且直接限制了内需的增长。“十二五”期间，突破城乡二元制经济桎梏，统筹城乡发展，促进城乡一体化的形成将是城镇化发展的重要任务。

任务之三：缩小区域差距，实现区域协调发展。与城乡经济差距一样，当前中国的区域经济差异同样悬殊。中央先后实施的西部大开发、中部崛起和振兴东北老工业基地等一系列区域协调发展战略成绩斐然，有效地减缓了区域经济差异扩大的趋势。“十一五”后期出台的一系列区域性发展战略规划说明了中央在保持经济快速稳定发展的同时，力图缩小区域经济差异的决心。如西部地区的成渝经济区、关中—天水经济区和北部湾经济区战略规划的相继出台，旨在培育形成多个以核心大城市为中心的区域经济增长极，从而辐射带动周边地区经济快速增长。“十二五”时期这些战略规划将得到集中实施。

任务之四：加快制度创新，助力城镇化进程。改革以来，经济体制改革不仅促进了劳动力和资本要素的自由流动，而且提高了要素回报率，中国由此获得了长期的人口红利和广泛的知识溢出与效率改进。而土地领域的制度创新则相对滞后。农地的非农化流转在现行土地制度下受到不少限制，有限的城市存量土地成为城镇化推进的障碍。因此，在保障国家粮食安全的前提下，加快土地领域的制度创新，提高土地的流转效率是“十二五”期间城镇化发展的又一任务。

“十二五”期间中国的包容性城镇化方式

面对“十二五”期间中国城镇化需要完成的以上任务，我们需以包容性增长的理念构建新的城镇化方式。

所谓“包”，即范围的拓展。传统城镇化模式单纯考虑城市经济的增长，体现的是一元化的发展模式。城镇化内涵主要包括以下几方面：农村人口向城市迁移，农村土地向城市集聚，传统农业向现代工业及第三产业转变和农村传统生活方式向现代城市生活方式的演化。无论从哪方面看，农村在城镇化进程中均承担着重要角色。仅因“城镇化”的称谓中没有“农村”二字，就片面地将农村分割出去是不可取的。不涉及农村的城镇化不是真正的城镇化，因此在“十二五”期间城镇化的政策制定和绩效考察中，应当将农村纳入政策统筹的范围，实现城乡一体化发展。

所谓“容”，即利益的兼顾。在“先富带后富”的指导思想下，传统的城镇化模式仅能够满足一部分社会群体的利益。由于未能建立市场化的土地流转制度与广泛的社会保障制度，传统的城镇化模式更多地表现为一种政府主导下的城市经济低成本快速扩张，而城市经济发展红利却未能完全为广大群众所分享。一方面，农村居民在城镇化进程中与土地分离，“耕者有其田”的愿望无法再得到满足，非市场化的征地补偿制度可能造成农民利益受损，而生活方式的转变也成为失地农民可能需要克服的困难；另一方面，城市土地价格飙升、房价水涨船高使得城市居民生活压力骤增，而城市新增人口更无力承担高房价所带来的高昂生活成本，城市廉租房建设步伐的滞后使得“居者有其房”的愿望同样无法得到满足。当前我国日益扩大的收入差距要求对广大中低收入阶层的利益诉求给予更多的重视，因此在“十二五”期间城镇化进程中，应当允许和确保更多的社会群体能够参与和分享城镇化所带来的红利。

所谓“增长”，即数量的增加。强调包容，并不意味着放弃数量的增加。与发达国家相比，我国经济发展水平依然落后。尽管2011年中国已成为世界第二大经济体，但人均数量的巨大差距要求我国必须保持稳定的增长速度。鉴于城镇化在资本形成、要素集聚、技术扩散与知识溢出等方面的作用，保持当前中国的高速城镇化发展具有重要意义。当然，在“包”和“容”的前提下，这种增长较传统增长有很大不同，讲究质量、注重效率的内涵式发展是新增长方式的核心。“十二五”期间，在中国城市经济发展的背后，能看到的也许不是人口数量和城市面积的扩张，而是城市基础设施的完善，城市产业结构的优化，城市公共服务的改善和人民生活水平的提高。

（作者单位：西北大学经济管理学院）

改革开放以来，城镇化进程极大地推动了我国的经济增长。在资本形成、要素集聚、技术扩散与知识溢出等方面，城镇化发挥了无可替代的作用。“十二五”期间，中国的城镇化进程还将继续，并且应以包容性增长的理念作为引导，着力解决过去传统城镇化过程中的问题，从而推动经济增长方式的转变。

“十二五”期间中国城镇化发展的主要任务

任务之一：控制大城市规模，提高城市发展质量。关于中国二元经济是否已迎来刘易斯拐点的问题，包括黄益平、蔡昉等在内的诸多学者均提出了自己的看法，但目前仍无定论。根据人力资源和社会保障部的预测，随着未来农业生产效率的提高，未来15年还将有一亿农民需要向城市转移。此外，从发达国家的城镇化经验来看，目前中国47.5%的城镇化水平在未来还将有所提高，城市人口占总人口的比例会进一步提高，这意味着城市人口规模还将呈现扩张的趋势，城市的人口压力还将进一步增大，由此可能导致城市基础设施建设滞后、城市公共服务短缺、城市环境质量下降等一系列问题。因此控制大城市规模，提高城市发展质量将成为“十二五”期间中国城镇化发展的任务之一。

任务之二：统筹城乡发展，促进城乡一体化形成。快速发展的城镇化进程极大地推动了城市经济的发展和经济总量的扩张，但城乡差距也由此凸显，甚至逐步扩大。我国农村人口庞大，城乡经济之间的悬殊差距不仅有悖于实现共同富裕的最终目标，而且直接限制了内需的增长。“十二五”期间，突破城乡二元制经济桎梏，统筹城乡发展，促进城乡一体化的形成将是城镇化发展的重要任务。

任务之三：缩小区域差距，实现区域协调发展。与城乡经济差距一样，当前中国的区域经济差异同样悬殊。中央先后实施的西部大开发、中部崛起和振兴东北老工业基地等一系列区域协调发展战略成绩斐然，有效地减缓了区域经济差异扩大的趋势。“十一五”后期出台的一系列区域性发展战略规划说明了中央在保持经济快速稳定发展的同时，力图缩小区域经济差异的决心。如西部地区的成渝经济区、关中—天水经济区和北部湾经济区战略规划的相继出台，旨在培育形成多个以核心大城市为中心的区域经济增长极，从而辐射带动周边地区经济快速增长。“十二五”时期这些战略规划将得到集中实施。

任务之四：加快制度创新，助力城镇化进程。改革以来，经济体制改革不仅促进了劳动力和资本要素的自由流动，而且提高了要素回报率，中国由此获得了长期的人口红利和广泛的知识溢出与效率改进。而土地领域的制度创新则相对滞后。农地的非农化流转在现行土地制度下受到不少限制，有限的城市存量土地成为城镇化推进的障碍。因此，在保障国家粮食安全的前提下，加快土地领域的制度创新，提高土地的流转效率是“十二五”期间城镇化发展的又一任务。

“十二五”期间中国的包容性城镇化方式

面对“十二五”期间中国城镇化需要完成的以上任务，我们需以包容性增长的理念构建新的城镇化方式。

所谓“包”，即范围的拓展。传统城镇化模式单纯考虑城市经济的增长，体现的是一元化的发展模式。城镇化内涵主要包括以下几方面：农村人口向城市迁移，农村土地向城市集聚，传统农业向现代工业及第三产业转变和农村传统生活方式向现代城市生活方式的演化。无论从哪方面看，农村在城镇化进程中均承担着重要角色。仅因“城镇化”的称谓中没有“农村”二字，就片面地将农村分割出去是不可取的。不涉及农村的城镇化不是真正的城镇化，因此在“十二五”期间城镇化的政策制定和绩效考察中，应当将农村纳入政策统筹的范围，实现城乡一体化发展。

所谓“容”，即利益的兼顾。在“先富带后富”的指导思想下，传统的城镇化模式仅能够满足一部分社会群体的利益。由于未能建立市场化的土地流转制度与广泛的社会保障制度，传统的城镇化模式更多地表现为一种政府主导下的城市经济低成本快速扩张，而城市经济发展红利却未能完全为广大群众所分享。一方面，农村居民在城镇化进程中与土地分离，“耕者有其田”的愿望无法再得到满足，非市场化的征地补偿制度可能造成农民利益受损，而生活方式的转变也成为失地农民可能需要克服的困难；另一方面，城市土地价格飙升、房价水涨船高使得城市居民生活压力骤增，而城市新增人口更无力承担高房价所带来的高昂生活成本，城市廉租房建设步伐的滞后使得“居者有其房”的愿望同样无法得到满足。当前我国日益扩大的收入差距要求对广大中低收入阶层的利益诉求给予更多的重视，因此在“十二五”期间城镇化进程中，应当允许和确保更多的社会群体能够参与和分享城镇化所带来的红利。

所谓“增长”，即数量的增加。强调包容，并不意味着放弃数量的增加。与发达国家相比，我国经济发展水平依然落后。尽管2011年中国已成为世界第二大经济体，但人均数量的巨大差距要求我国必须保持稳定的增长速度。鉴于城镇化在资本形成、要素集聚、技术扩散与知识溢出等方面的作用，保持当前中国的高速城镇化发展具有重要意义。当然，在“包”和“容”的前提下，这种增长较传统增长有很大不同，讲究质量、注重效率的内涵式发展是新增长方式的核心。“十二五”期间，在中国城市经济发展的背后，能看到的也许不是人口数量和城市面积的扩张，而是城市基础设施的完善，城市产业结构的优化，城市公共服务的改善和人民生活水平的提高。