1949年新中国成立之后，伴随着工业化进程，城市化开始起步。1949—1978年的计划经济时期，当时国力单薄，必须主要依托农业实现工业化初期的积累。在社会主义经济建设的早期探索中，经济和社会发展起起伏伏，城乡户籍和土地的二元制度也造成人口流动的断续和城市发展的兴衰，部分时段甚至出现倒退现象：建国初期，城市化率为14.42%；1960年达到20.74%；1978年降至15.49%。

    1979年伴随着改革开放，中国社会主义市场经济体制逐步建立，国民经济和社会发展步入快速发展的轨道，城市化进程得到前所未有的发展，取得了举世瞩目的成就：2009年，中国城市化率达到了33.77% ，城市建设飞速发展，城镇面貌发生了翻天覆地的变化。中国正面临着人类有史以来规模最大、进程最紧迫、问题最复杂，任务最艰巨，世界上其他国家从未遇到过的城市化大潮的挑战。当前，在这一严峻的挑战中，必须直面的重要问题是以科学发展观为指导，努力提升城市化发展质量，实现城市化发展速度与质量的统一，资源节约和环境安全的统一，政府善治与民主发展的统一，民生福祉与国力增强的统一，进而全面实现城市化发展进程的城乡统筹、区域协调、社会和谐。本文从我国国情和城市化发展的实际出发，探讨城市化质量的内涵与体系构建，分析我国城市化质量方面存在的问题及其成因，提出提升我国城市化发展质量的政策建议。

一、城市化与城市化质量

    根据人口学、地理学、社会学、经济学等学科对城市化的解释，城市化是一个国家或地区的人口由农村向城市转移，农村地区逐渐演化为城市地区，城市人口不断增长的过程。在这一过程中，城市基础设施和公共服务设施不断发展，产业向城镇不断积聚，城市文化、城市生活方式和城市价值观念随之成为社会发展的主流，并不断向农村区域扩散。与此同时，农村区域里的城市特质明显增加，形成城乡生活方式与农村传统生活习俗的水乳交融，农村地域历史文化进一步弘扬，农村地区聚落方式等有效保留，构成了新型的城乡关系。

    由此可见，城市化是生产力进步所引起的人们生产方式、生活方式及价值观念转变的过程，包含城市人口比重不断提高、三次产业结构不断转换、居民生活水平不断提升的进步与发展的过程。城市化进程是消费市场不断扩张不断提升的过程，城市对投资者吸引力不断增强，越来越多的国民在发展中享受到实惠，因而是一个国家中产阶级形成并占主体的过程。城市化是人的整体素质不断提高的过程，是现代文明不断发展并向农村渗透和传播的过程，是公共品不断向农村提供的过程，是农村和农民的生产方式、文明程度不断提高、不断现代化的过程，通过较长时期的城乡协调发展进而实现城乡一体化的过程。

    进入21世纪，中国的城市化率以每年大约0.9%的速度增长，然而城镇化质量并没有实现同步提升，一些社会、环境、安全、城乡发展、区域协调、收入分配等各方面矛盾和问题不断凸显，群体性事件接连不断。其中一个很重要的问题是片面追求以“城市化率”为导向的发展政绩，忽视了城镇化发展的质量，迟滞了城市化进程中的体制与机制问题的解决。

    党中央国务院高度重视城市化工作，在“十二五”发展纲要中提出健康城镇化的发展要求，这就包含了既要城镇化发展速度，也要城镇化发展质量这两个方面。

二、中国城市化发展质量简析

    城市化质量是一个广义的范畴，不但包括城镇、空间、环境的物质层面，也包括精神和社会层面，牵涉到人与自然、环境和资源利用关系的价值取向等等。中国未来20——30年最重要的发展动力是城市化，随着经济发展方式的转变，城市的发展方式也要转变。随着我国城市化的快速推进，大量农村人口向城市（小城镇）快速聚集所带来的城乡居民收入差距扩大、公共基础设施不足、环境污染扩散、社会保障制度不平衡、社会治理结构滞后等制约我国城市化发展的“半城市化”难题，正是城市化发展质量问题的集中表现。

（一）城市跃进发展不同程度地侵害了农民利益

    一是农村资源要素不断向城市、尤其是向大城市集聚的趋向尚未扭转，城乡之间发展差距不断加大，本世纪以来城乡居民收入差距每年大约1000元的绝对差持续扩大，2010年城乡居民之间的收入差已经扩大到了3.33:1，西部地区城乡差距更为突出。二是一些地方盲目推动城市化，违反规划、违背民意、强制拆迁、强制撤村，严重侵害老百姓利益，不断引发群体性事件冲突。部分城市推进城市化的冲动来自于对土地财政的依赖，千方百计把农民土地变为建设用地，一些农民“被上楼”，一些村庄成建制地变为城镇，违法拆迁、暴力拆迁，严重损害农民利益 。2010年，全国土地出让成交总价款2.7万亿元，占财政收入比重达32.53%；5年来，全国共批准新增建设用地3300多万亩，农民直接得到的土地出让收入收益偏低，难以解决长期稳定的发展需求 。三是部分地区城乡发展矛盾突出，官民争利、损害了党和政府的形象。如，2011年8月，有“中国最美乡村”之称的江西婺源，因不满旅游收益分配不均，江湾、汪口及李坑等著名景点7月以来陆续被村民关闭，封路拒绝游客进入。事件引起大批购买了套票（包含所有景点门票）的游客不满，官方到场处理时，引发群体事件，村民围殴多名官员。

    重庆工商大学统计学院副教授易忠说，有“两把剪刀”损害了农民在城市化进程中的利益。一是通过强制性的征地拆迁，以非市场价格的补偿，从被征地农民那里转移财富，在城乡之间形成城市化初次分配的“剪刀差”；二是通过住房所有者以住房产权不断吸附社会增值财富，导致有房者愈富，无房者愈穷，形成城市化二次分配的“剪刀差”。

（二）城市粗放发展加剧了资源环境、本土文化的冲突

    一是城市化人口增长得快，城镇土地面积、城区面积增长更快，土地资源压力沉重。据有关部门统计，我国每年城市建成区的面积以5%的速度增长。这种快速扩张，有人把它称之为“土地的城市化”。人口的城市化速度赶不上土地的城市化速度，既造成土地资源的浪费，也带来城市功能的缺失，更隐含着社会发展的巨大冲突。二是城市发展资源消耗高，节能减排转型创新发展任务艰巨。我国单位GDP的能耗高，是世界平均水平的4倍，主要用能单位能耗比国外高出10%—40%，工业、建筑、交通等领域普遍存在节能技术水平低、能耗水平高的现象。住房和城乡建设部副部长仇保兴曾指出，建筑能耗已经占我国社会总能耗的30%。按照2009年中国总能耗30.66亿吨标准煤计算，我国每年的建筑能耗已达到9.2亿吨标准煤。2010年7月5日，联合国环境署发布了中文版的《建筑与气候变化：决策者摘要》显示，建筑业排放的温室气体占全球温室气体排放总量的30%，并消耗了全球40%的能源。这种“以环境为代价换取经济发展”的水平，相当程度上影响了中国城市化发展质量。三是部分城市建设脱离发展实际，缺乏对城市历史文化保护和传承，城市传统文化日益被边缘化。一些城市盲目套用国外的“城市美化运动”，片面推动亮化工程、美化工程、标志性建筑、大广场等，引起社会各方和广大市民不满。位列世界前十的超高层建筑有六个在中国，江苏省华西村也建起了三百多米高的超高层建筑。华南某市近年来常出现阶段性的用电紧张，在夏季用电高峰期，钢铁、水泥、电解铝等8大行业及陶瓷、漂染等高耗能企业，都被安排错峰用电，部分企业还启动轮休制度。而此时政府的相关部门却拟花费1.5亿元对沿江两岸的光亮工程再次进行升级改造，当时建成使用的光亮工程每小时耗电约5万元。城市的异型建筑不断出现、奢靡建设之风四处游荡、浮躁浮夸之风向下蔓延，城市特色、民族特色、地域特色逐步消失。如本世纪初，山西临汾市贷款、集资和借款，花费了7000多万元，建起了被当地官方称其为“天下第一”“天安门”的形象工程，就是这样一个中等城市，却连续3年被戴上全国污染第一的帽子，同时市区几条主要干道路面坑洼不平，交通拥堵，城市急需资金整治环境 。

（三）“半城市化”让农民转化为市民艰难，发展进程中的族群冲突出现

    城市化的真正标志是进城农民有充分的就业和完全的市民权益。中国社会科学院发布的《2009中国城市发展报告》显示，2001年至2007年，地级以上城市市辖区建成区面积增长70.1%，但人口增长只有30%。

    2007年以来，中国国际城市化发展战略研究委员会发布的《中国城市化率调查研究报告》（中国城市化率白皮书）表明，按城镇非农人口与总人口之比计算出的城市化率数据，与国家统计局按全国城镇人口与总人口之比计算出的数据相比，2006-2009年两者之差分别为11.37、11.97、12.4和12.83个百分点，每年涉及人口基本上在1.60亿人左右。2010年我国城镇化率是46.59%，而城镇户籍人口占总人口的比例只有约33%。这意味着有13.6%即1.80亿生活在城镇里的人没有城镇户口及享有城镇居民待遇。这部分数据显示的人口恰恰是没有真正城市化，而 “被城市化”的农民工。有学者把这种城市化称作“半城市化”、“浅城市化” 。这部分农民工相当部分还没有在城镇站住脚，他们缺乏稳定的就业和城镇固定的居所。即使一些已经长期生活在城镇的农村户籍的居民，由于缺乏相应的制度安排，难以得到与城镇居民同等的权益与社会保障，成为被边缘化的、被“城市化”的居民。2009年暑期，兰州调研队在全市范围内开展了一次城市青年农民工生活状况的专项调查，结果表明：目前城市农民工工作和生活条件普遍较差，他们劳动强度大，文化程度低，社会保障低，工作环境差，生活条件差，文化娱乐少，技能培训少。同时，农民工普遍面临着就业不稳定的问题，随时有可能被解雇。调查显示，与非农民工相比，农民工的职业变换更频繁，同时，违反劳动法规、侵犯职工权益的现象比较普遍。有些企业在用工的时候不缴各类保险基金，也不给农民工节假日 。近来，在一些东南沿海乡镇，外来工与本地人发生群体性摩擦、冲突的频率明显加快。在这些发达乡镇，外地人与本地人之间的收入差距、公共福利差距，一些地方政府和本地居民对外来工的制度歧视、意识歧视、管理歧视和生活歧视，使一些“外地人”开始萌发群体性对立情绪，城市“族群冲突”时有发生 。一些城市在重大活动中的做法也值得推敲。如深圳为确保大运会安全先后采取清理8万“治安高危人员”的措施，不准农民工5月1日—9月30日上访讨薪，并拆除这些人赖以就业的设施。

（四）城镇发展失衡，城市病不断加剧

    一是大中小城市和城镇发展不平衡加剧。有调查数据显示，2010年全国200多个地级市中有183个正在规划建设“国际大都市”。而我国小城镇发展动力明显不足，吸纳农民进城进镇的能力没有显著提升。其后果是城镇发展机会不平等，人们更愿意到大城市发展，导致小城镇发展困难，又加剧了大城市人口拥挤。二是大城市尤其是特大城市功能过于向心聚集式发展，城市建设密度越来越高，城市环境质量不断下降，城市与周边地区城镇发展差距持续扩大，网络化城镇群发展模式实现的成本日趋增高。三是城市民生问题解决难度不断加大。城镇发展注重工业项目引进，忽视一般就业岗位的创立，一些城市为了城市美化，苛求整治流动就业，导致城市弱势群体和进城农民就业难。在经济收入分配中一次分配比例偏低，城市部分职工家庭生活十分拮据 。近几年大城市和相当部分的二、三线城市房价上涨过快，脱离了老百姓实际能够承受的能力，严重地影响到社会稳定 。四是城市病不断加重，城市应对自然灾害的能力下降，城市安全受到威胁。城市机动车保有数量快速增长，城市机动车停车难，路权冲突持续加大，行人安全受到威胁，浙江省近三分之二的县城和小城市出现了堵车拥塞现象 。2010年5月7日的一场暴雨让广州35个地下车库变“水库”，中心城区严重内涝，内涝点达到118个，其中89处为新增内涝点，44处严重水浸。全市共有87个镇（街）受淹，38间房屋倒塌。2011年6月18日武汉大雨导致全城内涝。2011年6月23日下午，首都北京一场强降水，一些主要道路基本中断，地铁站渗水险些被淹，造成了部分地区出现严重内涝积水， 22处道路中断，76条地面公交线路受到影响，3条地铁部分区段停运，首都国际机场进出港共取消航班144架次，延误1小时以上的航班达到93架次，电网共发生故障134次，导致6处泵站断电，两名青年死亡。据国家环境保护部总工程师万本太介绍，26%的环保重点城市和17%的地级市空气质量达不到国家二级标准，20%的水质为劣五类，10%的耕地面积重金属超标 。五是城市发展的软硬件失衡。大城市里的基础设施建设与国外差距缩小，但在城镇管理、社会、文化、教育方面却有不小的差距。小城市特别是小城镇的文化设施缺乏。城镇发展失衡、城市功能不健全，不仅会形成经济快速发展的瓶颈，影响经济增长的质量，更重要的是难以实现城市化所要求的、所希望的城市生活目标，带来群众城市生活的满意度、幸福感下降 。六是城市环境状况恶化，环境压力不断加大。一些污染尤其是重金属污染的企业把生产厂直接建在城市周边的农村地区，疏于对污染生产的严格管理，致使严重污染事件不断出现，严重危害驻地居民和周边农民的身体健康。2011年5月，湖州市德清县新市工业园区的浙江海久电池股份有限公司污染，当地2152名职工和村民中有332人被检测出血铅超标，其中有职工及家属327人 。2011年5月17日，广东紫金县新闻办公室通报，因为血铅污染事件，三威电池厂附近500米范围内的村民累计进行的1468份血样检测中，发现有136人血铅超标，其中达到铅中毒判定标准的有59人 。同样，欠发达的西部地区也难逃厄运，如陕西凤翔县长青工业园区企业东岭集团冶炼公司违规排放造成环境污染，致使长青镇孙家南头村、马道口村、高咀头村全部1016名14岁以下儿童有851人被检测出血铅超标，其中174名中、重度铅中毒儿童需要住院进行驱铅治疗 。

（五）现行城市管理体制变革滞后

    体制缺陷，制约了城市化质量的提升。东莞长安镇现有总人口74万人，其中外来人口占总人口的95%，GDP达到176.4亿元，但仍然沿用传统的小城镇管理体制，所配置的教育、治安、医疗、环保等各种社会基础设施难以承载社会经济文化发展的重负。现行城市管理体制往往引发事权、财权和社会经济发展状况不相匹配，难以满足吸纳大量外来人口城市发展的实际需求。在各方外部力量冲击下，城市总体规划地位日渐式微，部分规划设计自迷方向，纷纷跨越城镇化质量追求快速发展。部分地方城乡统筹工作不落实，对农村地区拿得多给予的少，农村地区规划建设管理缺失，违规占地违规建设尚未完全制止，留守儿童和空巢老人等等社会问题也伴随着城镇化进程留在了农村，令世人关注 。

    目前，城市化依然强调政府去“抓”，而没有真正依靠市场来“化”。政府主导的城市化不断推高农民进城的成本，甚至以基本建设的模式推进，带来地方政府的债务负担。20世纪90年代初，时任安徽省阜阳地区地委书记的王怀忠立志要把阜阳建成中国第一大市，与其相匹配的工程是扩建一个国际大机场，为此机场耗资3.2亿元，后因客源严重不足，在勉强营运1年后，被迫关闭。此类几大“政绩工程”，使市财政负债20多亿元，以至透支了阜阳10年的财力 。这些地方债务最终有可能表现为金融机构的不良资产，给我国金融稳定与安全带来巨大隐患。 

    上述问题在不同城市不同程度地出现，部分问题具有全局性的影响，尽管不是城市化发展的主流，但对城市化健康发展有着难以估量的负面作用，必须引起各级政府和社会的高度关注，努力转变城市的发展方式，认真地积极地务实地予以解决。

三、中国城市化质量评估体系的提出

    众所周知，“城市化”不是一个独立的经济领域，而是世界各国经济社会发展的战略性要求。实现“高质量的城市化发展”不仅是我国未来经济可持续发展的必由之路，更是后危机时代提升我国综合竞争力和争夺国际话语权的关键之举。

    我国城市化在量的方面提高很快，但粗放型增长特征明显，城市现代化发展水平低，城乡二元结构明显，这种城市化发展速度与发展质量的不统筹、不协调甚至分离，对经济社会文化全面发展带来了极大的冲击。长期以往，也造成社会、政府和公民不同程度的认识偏差，甚至片面地认为城市化就是城镇人口和工业集聚发展的速度。在我国，忽视城镇化发展质量的原因是多方面，既有向社会主义市场经济转型发展阶段的体制性束缚，也有尽快融入国际全球化发展的外部压力驱使，更有一些执政者违背科学发展观片面追求发展速度的主观推动。从制度建设角度分析，其中一个重要因素是我们还没有建立起比较完整的城市化质量评估体系，缺乏对发展进程中城市化质量的客观评价，也缺乏对城市化发展质量的科学引导。

    构建城市化质量评估体系统筹思考了以下方面。

（一）评估关注的层面

    迄今的前三十年和未来二十年是中国社会所处的城市化社会主要变革期。今后二十年我国还将有5—6亿农业人口转化为城市人口，这一变迁对中国经济社会的全面发展起到不可估量的推动作用。随着城市化的深化，城市可持续发展、农民转型、土地合理利用、区域整合、社会阶层变迁、社会公平等问题，将呈现出由小到大，由隐性到显性，由局部到区域的发展态势。城市化质量评估体系要比较全面地考虑已经出现的，以及可能出现的趋势性问题，注重对不同发展层面、不同发展阶段的指标引领。

（二）对主观和客观价值理念的取舍

    一是“城市化质量”包含个体的价值因素的主观判定。不可否认，一些人认为“进城”、“从小城市进大城市”是自身价值提高的尺度。在上海这样的特大城市，从城市的非中心区域进入中心区域，例如从普陀区迁入黄浦区，都成为提高身价的标志。特别在现有城乡二元体制下，农村户口与城填户口、小城市户口与大城市户口有着很大的价值差异，“进城”更是自身价值提高的重要标志，理所当然成了大多数人的人生追求目标。但是，我们不能把进城作为城市化质量的单一判定标准。因此，城市化质量评估体系不能完全忽视城市个体的直接感受，也不能忽视对城市小众反映问题的解决。

    二是“城市化质量”包含社会群体的价值因素的客观判定。“城市化”是个发展事实，并不直接涉及价值要素。由于各地所处的发展阶段以及人们对城市化的认识差异，对城市化质量的直接感受不同，城市化质量的评估体系要更加注重发展事实的客观指标，尽量减少个体价值因素的干扰。因此，建立城市化质量的客观评判标准更为重要，对于解决城市发展的共性问题可以发挥有效的引导作用。

（三）评估采纳的基本方法

    吴良墉先生认为：“对国民经济发展影响最大的，乃是对大小城市聚落的研究。同时，乡镇聚落的研究也是意义深远的，为了深入地了解城市化与乡村聚落的内在本质和特征，就必须从聚落的经济、社会、政治文化背景出发，从高层次、大范围上吸收各学科的已有成果。”

    我国正进入城市化水平的加速发展阶段，机遇和挑战并存，依据国情的特点，认真探讨城市化发展的模式意义重大。我国幅员广阔，各地区的社会经济发展水平差异较大，其城市化发展模式必然各具特色，但以下四点是必须明确的共识：1)城市化是对人的生活环境的优化和可持续发展；2)城市化不是“路网”+“高层建筑”的单一物理形式表现，而是因地制宜、科学发展，区域协调、生态保护、城乡统筹的全面反映；3)重新认识城市化基本稳定后的城市与乡村的关系，注重城市与乡村的有机联系、整体互补作用的发挥，赋予乡村合理发展责任，而不把乡村看成是城市发展的消极空间；4)城市化发展模式要顺应地域发展要素，尽可能地减少对自然环境的冲击，注重城市空间形态变化、城市人口聚集密度、各发展要素的机理功能联系等。

（四）评估体系的基本结构与内容

    城市化的“质”是强调在城市化过程当中，随着城市化率的提高，城市生态环境、经济发展、治理功能和社会和谐等方面的相互协调，城乡差异逐渐缩小甚至消除的过程。因此除了城市本身的体系指标，城乡居民生活方式和基于城乡统筹程度的城市化测度结果才能比较完整科学地反映出某一地区的城市化质量水平。
城市化质量评估体系采用综合和系统的方法论。一是将政府治理与民意结合起来，以政府发布的权威统计资料为内核，辅以居民在城市中的实际生活感受，扩展城市居民直接参与表达的机会；二是将经济发展与社会发展结合起来，重点反映政府公共财政对基本公共服务等社会事业的投入与保障，指标中特别关注对新市民的制度安排；三是将城市与乡村发展统筹考虑起来，从更宽大的视野更广大的受众上把握城镇化发展质量；四是注重将现阶段发展水平与未来城市化质量的改善与追求结合起来，既反映现阶段城镇化质量的现实，也谋求持续改善的可行。

    为此，评估体系提出了8项基本原则，并从“和谐城市化”，“绿色城市化”，“活力城市化”三个模块入手，包括城市化质量评估指标和由大众参与的感性城市体验两部分内容。三部分模块中和谐城市化包括城乡统筹、新市民、人口素质、公共服务、公民权益、城市安全、收入状况7组50项指标；绿色城市化包括自然环境、政府作为、市民行为3组16项指标；活力城市化包括城市化进程、经济发展、基础建设、科技文化4组21项指标。感性城市体验主要由城市经济，城市主人，城市生活，城市文明以及城市自然五部分构成。可以说，上述87项指标基本涵盖了城市化发展过程的重点内容和民众关注的重大发展问题。

四、提升我国城市化质量的政策建议

（一）以城市化发展质量引领城市化健康发展

    诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫·尤金·斯蒂格利茨（Joseph Eugene Stiglitz）教授说：影响21世纪人类进程的两大关键因素是中国的城市化和以美国为首的新技术革命。一些城市化发展的先行国家曾经采用量化的社会指标体系评价社会空间发展及其问题，如西方国家的60年代“社会指标运动”（Social indicators movement）和90年代“社区指标运动”（Community indicators movement），一定程度上缓解了社会发展的失衡。

    城市化发展是国家战略，也是中国对国际社会发展有着重大战略影响的事件。我们已经有了30多年城镇化较快发展的基本经验，无须言必称洋行必举外，应该坚定不移地认真总结自己的经验，走中国特色城镇化发展之路。据此，中国已经到了以城镇化发展质量引领城镇化健康发展的重要时期，进入到包含全体国民在内的公平发展、城乡领域共同发展、社会各阶层人民和谐发展的关键时刻。今天，我们要清醒地重点强调城市化发展质量，这有利于提振国民经济增长的信心，有利于调整各级政府的投资结构，有利于持续稳定地扩大内需，有利于消弭当前发展中的社会矛盾冲突，有利于促进社会与人的共同发展。我们要将城市化的发展速度放在一个合适的、可持续、健康的水平上。在稳定城市化发展速度的同时，更加注重在发展过程中实事求是地解决提升城镇化发展质量，保持社会稳定、保持社会发展的心态平和，有效降低城镇化发展的社会成本和资源环境代价。每年各级人大会议要将城镇化发展质量纳入到工作报告审议和正常监督中，审议前应通过不同形式征询群众意见。政府要把城市化发展质量细化量化到工作目标考核中。社会团体要加快推出《中国城市化质量评估体系》，努力促成社会各界的共?识。

（二）城市化要与工业化、农业现代化同步推进、协调发展

    中国的城镇化不会自动地导致城乡统筹发展，不会自行解决城镇化发展中的农村凋敝与农民贫困问题。一些发达国家，尤其是发达的经济大国的发展历程已经证明并且在继续证明，脱离现代农业，失却繁荣稳定农村的支持，单纯推动工业化、城镇化、信息化、全球化的发展道路充满着极大的危险性、不可预见性和不可持续性。我们是一个人口大国，又是农产品的生产大国和消费大国，更要积极的稳妥的处理好发展过程中的城乡关系。在我们国家城镇化发展中，城市和乡村分别承担着不同的发展任务，不同的城乡聚落空间也分别承担着不同的功能或职能，城乡空间有差异化发展即是国际社会城镇化发展的一般规律，也是中国特色城镇化道路的重要内涵之一 。

    一是要坚持城乡统筹发展不动摇。加大城市对农村支持、工业对农业反哺的力度，实现城镇化、工业化和农业现代化在更高水平上的协同发展。在发达地区全面推动镇园一体发展模式，实施“园区税收增量共享”政策。在不同发展程度的中等城市、小城市、小城镇之间，加强多种形式的网络化基础设施建设，努力实现资源要素、公共服务、社会管理在城乡之间的均衡配置。二是正确处理好城镇化发展进程中的城乡关系，尊重并发挥好当代农村难以替代的独特作用。我国广大的农村地区要积极推进农业现代化，提升农业生产总体功能，实现农业生产和二、三产业的统筹布局协调发展、城乡自然生态功能相互融合，全面承担起国家的粮食安全、生态安全、环境安全以及能源安全的重任，以四大安全稳固我国城镇化健康发展的基础。三是正确把握新时期大城市的功能作用。大城市、城市群要充分发挥在城镇化中的核心引领作用，重点提升城市的创造功能、服务功能、信息引领功能；提升生态发展、低碳发展、人文发展为主的城市综合承载力，不断提高城市地区开发建设的成熟程度；提升民生发展水平和市民的幸福指数。四是形成促进小城市、小城镇做大做强的发展机制。出台支持国家重点镇发展的政策措施，对重点镇发展实施动态调整。严格控制地方政府撤县撤市设区的冲动，保护有一定实力的小城市、建制镇自主发展的机会。充分发挥市场机制对推进城镇化和小城镇建设的基础性作用，拓展投融资渠道。吸引各类生产要素和市场要素向小城镇集中，优化各类资源配置，尊重小城镇发展优胜劣汰的自然过程。注重资源和生态环境的保护，落实“节能减排”的指标，有效防止城市污染向农村地区扩散。

（三）实行绿色GDP的发展绩效考核

    逐步改革现行的GDP考核方式，将地方政府的经济发展考核与当地民生问题解决、生态环境保护、社会稳定安全等联系起来，不断加大本地市民对政府工作和干部绩效考核的话语权。考核干部既注重考核发展速度，更注重考核发展方式、发展质量和发展基础的培育建设；既注重考核经济建设情况，更注重考核经济社会协调发展，生态环境保护，维护社会稳定，保障和改善民生的实际成效。同时，根据城市化发展要求，增加对城市安全、地下基础设施工程建设、节能减排指标，以及各类预警机制与突发应急机制建设等方面的工作考核。加强政府科学决策、民主决策，坚持决策过程的公开性，实施重大事项决策听证制度，加强对决策实施的监控，发现与目标偏离时应及时纠正。

（四）加强相关制度建设与工作机制创新

    加强保护农村转移人口权益的制度建设。统筹研究农业转移人口进城落户后可能出现的新情况、新问题，逐步实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购以及社会保障等方面享有与当地城镇居民同等的权益。

    加强城乡规划对城市群发展和主体功能区划定的科学指引。要以更加积极进取的精神推动城乡统筹规划，重点扩大城乡规划的实质性空间覆盖，提升村镇规划实际管理能力。要研究城乡规划与主体功能区规划、土地利用总体规划在县级层面的空间规划衔接，科学研制县域规划的主要内容与技术要求，将开发、管制要求和稳农发展政策落到具体区域。充分发挥基础设施服务空间布局的作用，持续优化城市尤其是大城市的空间布局形态。加强周边小城镇城市功能建设，承接大城市的产业和职能转移。成立国家小城镇发展股权基金，专门用于小城镇基础设施和公用事业项目建设。提升小城镇发展品质，在制度安排、政策引导、措施落实等方面给予保障和支持。

    加强城乡统筹公共财政供给制度建设。加强各级人大对政府公共财政预算支出的审查，建立健全城市重大建设项目（包括标志性建筑）的公众听证制度，防止国外城市美化运动对我国城市建设的不适当冲击。按照“独立税种、扩大税源、稳定税基、提高税率、专征专管专用”的思路，将现行的城市维护建设税改革为城乡维护建设税，探索农村地区公共基础设施供给与维护的财税制度。强化县一级财政的公共财政支配权，支持县域经济加快发展。

    探索改革当前的设市机制。进一步研究县辖市（镇级市）的设置条件，除人事任免权外，可在县辖市（镇级市）全面实施县级行政管理模式改革试点。推进“省直管县”，改革现行的市管县行政管理模式，弱化地级市的直接管权。严格审批各地的“撤县设区、撤市设区”的诉求。

    逐步创造条件，从根本上消除城乡二元结构，努力实现城乡基本公共服务均等化，创造城乡经济社会发展一体化的新格局。严格规范农村土地综合整治与城乡建设用地增减挂钩，科学引导农村居民点相对集中建设，依据城乡规划有步骤地重构城乡居民点聚落体系。进一步加强城市安全保障机制建设，畅通城镇居民意志表述渠道，创新城乡社会治理机制，努力实现有质量的城镇化发展。

    中国国际城市化发展战略研究委员会自2007年成立以来，对中国的城市化进行了一些基础性的研究与探索，必须更加强调把城市化发展速度与城镇化发展质量结合起来。我们呼吁社会各界积极参与到《中国城市化质量评估体系》研究工程中来，尽早建立起一整套对中国城市化进程具有科学指导意义的体系构架，共同为中国城市化的健康可持续发展贡献力量。