土地储备是指政府依法运用市场机制，通过收购土地所有权或使用权，按照土地利用总体规划和城市规划，对土地进行前期开发整理与储备，以供应或者调控城市建设用地需求的城市土地管理制度和运行机制。1996年，上海市成立土地发展中心，是我国第一家土地储备机构。五年后，国务院发文在全国试点推行。在发展中，土地储备形成了市场主导、政府主导和两者结合这样三种模式。

    蓝皮书指出，在当前的制度设计中，土地储备机构的双重职能难以协调，使国有土地资产运营很难健康发展。

    政府职能以实现公共利益最大化为宗旨，企业经营以追求利润最大化为目标。蓝皮书认为，土地储备机构身兼双重角色，难以同时满足取向不同的双重要求。“在实际工作中，往往是部门利益大于国家利益，很多土地储备机构热衷于收购增值潜力大的城市存量土地，土地供应也以追求增值为目的，忽视城市规划的限制和对市场的调控作用。”这违背了制度设计的初衷。

    统计数字显示，各类银行贷款一般占土地储备机构运营资金的70％~90％，个别地方甚至接近100％。“这种单一的融资方式隐藏着巨大的风险。”

    鉴于此，蓝皮书建议，政府宜先理顺土地储备制度主体的角色和定位，建立政府授权委托下的土地储备市场运营机制，同时让此机制暴露在高度透明的监督体系下，从而尽可能减少土地收购、销售等环节的异化。