“没有支付手段就没有改革抓手。”在卫生部12月例行新闻发布会后，卫生部医改办公立医院改革试点组组长、卫生部医管司副司长周军对财新记者说，目前卫生部门缺少医保支付的抓手，为医疗管理带来困难。

　　在我国现行医保体系中，医保部门负责城镇职工医保、城镇居民医保的筹资和支付，卫生部门则负责新农合的筹资和支付。尽管新农合覆盖人数最多，但城镇职工医保涉及资金金额最大。

　　本次新闻发布会主题为“公立医院改革费用控制”，而在此前不久，人力资源和社会保障部也多次就医疗费用控制发布相关文件。

　　周军表示，从新农合的实践来看，因其筹资和支付均由卫生部门管理，可以“充分利用‘一手托两家’的优势，在基层，如县医院、乡镇卫生院探索推进支付方式改革。”

　　周军指出，从国外经验来看，医保支付一般都由卫生部门管理，因为“只有掌握支付手段，才能调整医疗机构的行为。”他还指出，从国内经验来看，国内医保改革时间最长、最受好评的“镇江模式”下，医保基金的支付也是由卫生部门负责的，这有利于卫生部门对医疗费用进行总额控制，有助于改变医院行为。

　　镇江市是1994年起步的医疗保险“两江试点”城市之一。16年来，镇江市的医疗费用结算办法经历了从“按服务单元付费”“总额控制”“个人帐户按实支付、统筹基金总额控制”“总额预算、弹性结算和部分疾病按病种付费”，到现在的多种付费方式相结合的复合式结算办法五个阶段。

　　“镇江模式”有别于其它地方医保的最大特点，是其“社保部门负责筹资、卫生部门负责支付”的管理体制。据了解，这一管理体制形成于1997年。当时，为了控制医疗费用的过快增长，确保医保基金收支平衡，镇江市实行了“总额控制、超支不补”的结算办法，并将医保基金的结算交给市卫生局，由市卫生局对医疗费用实施“总控”。

　　诸多专家指出，中国目前的三项医保管理分散、成本高昂、效率低下，亟待整合。但整合后的医保究竟由医保部门管理还是卫生部门管理，始终是争议焦点。

　　而周军此番表述，也并非卫生部门首次公开提倡医保“一手托两家”及“镇江模式”。2010年全国卫生工作会议上，卫生部部长陈竺就曾提出“一手托两家”管理体制。陈竺指出，其基本含义是，医保基金支付与医疗服务，实现一体化管理，即由一个部门既管医疗机构，又管医疗保障基金支付。在“一手托两家”体制下，统一的部门明显改变了之前分散管理的本位主义和短期主义的弊端，其管理职责将更多地表现出全局性、长期性和协调性的特征。

　　但这一论点也曾遭到质疑。清华大学公共管理学院教授杨燕绥2010年3月表示，在打造服务型政府的要求下，国家医疗保障体系的确面临着整合发展趋势，只需要强化一个医疗保障经办机构。问题是，“应当设在卫生部之下，还是人社部之下，值得商榷”。

　　“卫生部表示可以一手托两家，还能继续托城市职工和居民医疗保险吗，显然有障碍，国家已经设置了人社部。”杨燕绥指出，“医疗保障管理模式何去何从，向两个政府部门的整合能力提出挑战。