农产品流通不畅越来越成为农业发展的瓶颈和农民增收的障碍，这一问题，早自1980年代著名的中央五个
“一号文件”就已经提到。在土地的农户承包经营制度全面铺开的1982年年底，实际主持农村改革进程的
万里同志在形成第二个“一号文件”的中央农村工作会议上，就率先实行“大包干”体制的安徽肥东县农
民“卖粮要走后门，有时在粮站等几天几夜，也卖不出去”，“明年只种够自己家用的粮食”的情况，发
出了：“流通不畅已经阻碍生产的发展，到了非改革不可的时候了”的警示（见万里：《进一步发展已经
开创的农业新局面》（一九八二年十一月五日），载中共中央文献研究室、国务院发展研究中心：《新时
期农业和农村工作重要文献选编》，152页，北京，中央文献出版社，1992）。而自农产品供求形势发生
重大转变的1990年代中后期起，这已经成为全社会的共识。
农产品流通不畅伴随着中国农村改革20余年的整个进程。期间，有关搞活农产品流通的政策和制度，不说
汗牛充栋，也是推陈出新；“问题”与“办法”交替前行，直至目前的农产品国内国际大流通的基本格局
，及农产品国内国际大流通尚待改善的诸多环节。系统性的问题有系统性的原因和系统性的解决办法。
2004年中共中央关于促进农民增加收入的一号文件有关农产品流通的部分，所包括的“培育农产品营销主
体”和“扩大优势农产品出口”这两项内容，点明了当前我国农产品流通的两大症结，涉及我国“三农”
及整体国民经济的方方面面。
一、搞活农产品流通，旨在增加农民收入，重在培育农民营销主体
我国市场化取向的改革进行至今日，农产品在流通中实现增值早已是现实。大资本主导的农业上市公司成
为股市新宠，就是“农业也能赚大钱”的特征性标志。
然而，体现新的发展观的农产品流通政策，关注的重点不仅是“农产品赚钱”，而且还要“农民赚钱”。
在农业产业化链条中培植农民为主体的“龙头”，以组织起来的农户连接分散的农户，有助于破解“农民
分享繁荣”这一世纪性难题。这也是现代社会农产品流通的“通例”。
吉林梨树县梨树乡夏家农民合作社社长张淑香同志展示的一组数据，显现了组织起来对提高农民收入的好
处。一批饲养2000只肉鸡的张淑香，当她单家独户面对龙头企业时，被迫接受企业提供的高于市场价一倍
的鸡雏，高于市场价20%、且超出实际需要量10%的饲料，还曾遭遇行为不端的企业验收人员少算数量、乱
扣“药物残留”、“鸡嗉子饲料残留”及结算款；当然，企业回收成鸡的价格也高于市场价格（以此约束
农户履行合同）。扣除物耗后每只成鸡农户毛收益2元（每年出栏6批，含农户投入劳动和房舍费用）。当
她们61户养殖户组织成合作社再面对另一龙头企业时，企业提供的鸡雏比市场价格高7%、饲料比市场价高
2%，再没压级压价，扣除物耗后每只成鸡农户毛收益4.15元（每年出栏5批）。2000只规模的养殖户一年
毛收益从24000元上升到41500元，增长70%。更有意思的是，当2003年9月粮食价格上升导致饲料成本上升
、提供饲料的企业准备涨价时，是张淑香她们按毛利率5%的上限为企业计算的涨价幅度。“谈判”中的地
位完全倒过来了。现在，张淑香她们的合作社与龙头企业签订购销合同前，都会对厂家及经理的实力和信
誉进行调查，合同及结算单据全部进行公证。（资料来源：2004年12月12日在“日本利民工程中国农村妇
女参与市场经营培训班”与夏家合作社社长张淑香同志的访谈。记录并整理：李彦敏博士；地点：北京，
农家女实用技能培训学校）
张淑香目前的对外讲价和对内服务的合作社，仅仅是农户组织起来的比较初级的形式。当农户实力进一步
提高，合作社性质的加工企业就会出现。2002年春我在韩国访问的一个农协、一个畜协、一个奶协，就是
完全按照“自愿加入，一人一票、限制股金分红、盈利按业务量摊还”，“社员所有、社员控制和社员收
益”的国际合作社原则运行的合作社企业。其中，由4000奶农组成，年处理原奶75万吨，比中国当时前3
位乳品企业总和还多的汉城奶协，是全国第一大乳制品企业，加工原奶直接进入超市销售。2001年，奶农
户均提供近200吨原奶，销售收入8.6万美元；另外，全体农户会员决定，从相当于人民币2.7亿元的合作
社盈余中取89%，按原奶交售量补贴农户的生产经营，户均7500美元，相当于户均入股金额，或相当于原
奶销售价格提高了8.7%。在韩国，各挤奶组合覆盖了75%的奶农；乳品企业总数量中，1/3是合作社性质，
2/3是公司制企业。
以奶农自己的合作社作为农业产业化龙头企业时，我们在中国的奶农中经常听到的龙头企业压级压价，收
奶员索要回扣，当地政府搭车收费，奶源过剩时半夜排队交奶、甚至倒奶等情况；在中国的奶业企业中时
而听到的奶农掺杂使假、抗生素残留、体细胞超标等情况，就不可能发生。
所以，我们如果要的是促进农业产业化，那么，依靠市场比依靠政府更有效。当产业化已经兴起，政府完
全没有必要通过“定点扶持”，对一般龙头企业施以特殊优惠。对于它们，最需要的是政府的服务，更准
确地说，是政府的便利化服务，以降低交易成本和经营的不确定性，这些比特殊优惠更重要。提供规范的
市场竞争环境，是政府的本分；不需要动用宝贵的行政资源和公共财力对一般的营利性企业——哪怕是再
成功的农业产业化龙头企业进行鼓励。正常的市场环境会让它们从盈利中获得最大的鼓励。
农业产业化的“公司+农户”形式，缺的是对农户利益的保护。处于农业产业化链条的“产中”位置的农
户，与产前和产后环节相比，实力和地位相差悬殊；相应的，谁都强调，要处理好产前、产中、产后各环
节的利益分配问题，要保护农民利益。问题是，实力只能用实力抗衡。农民有能力组织成合作社，或者集
体讲价，或者自行购销加工，才可能与产前、产中环节平起平坐，获得平均利润。这才是政府要关注的问
题。以合作社形式构筑公司与农户关系，是最有利于农户利益也更有利于农业产业化垂直协作的形式
农业产业化即农业的垂直协作。农业的垂直协作，指某种农产品的生产、加工、销售等先后相继各阶段在
一个决策实体里以某种方式联系起来。农业的垂直协作分为纵向一体化和合同生产两种协作紧密程度不同
的形式。前者指由同一个厂商进行该农产品的生产和销售；后者指生产该农产品的农场主按同加工厂商、
经销商或农业产前、产后的其他有关人（包括合作社）订立的销售合同进行生产和销售，这些合同规定农
产品种类、品质要求的生产方法，一般还包括向生产者支付的价格。
在专业化生产基础上的垂直协作，最大的障碍是产前、产中、产后环节之间的利益分配。专业化生产使农
业的产前、产中、产后环节分离成独立的经济实体，在最终产品价格一定的前提下，各自的利益此长彼消
。当各自通过市场发生联系时，市场的价格发现机制能够让各方心平气和地接受市场给自己产品的定价；
而当通过垂直协作发生联系时，如何确认各自付出劳动的价值，就不很容易了。
在这里，需要介绍一下关于市场信息失灵的问题。（见世界银行1998年世界发展报告内容）一个市场要顺
畅运行，需要市场信息充分，交易双方信息对称。市场信息可分为三大类：如何搜索到交易伙伴，如何确
认交易伙伴的交易品的价值，如何确保交易伙伴能够履约。当因专业化分工和协作，不断推动市场扩大时
，信息失灵导致市场失灵的危险大大增加了。不论是寻找交易伙伴、验证交换物的质量，还是确保履约，
现代市场经济的这三大类信息问题，使交易成本在产品（劳务）总成本中，相对因专业化分工而越来越降
低的直接生产成本或曰转换成本，占了越来越大的份额。为了防止交易成本的上升抵消直接生产成本的下
降，导致社会经济运行的无效率，导致专业化生产逆转，人们必须设计出保证信息充分和信息对称的搜索
伙伴、验证质量和确保履约的规范制度。
农业的垂直协作可以认为就是这种努力。它力图固定交易伙伴，确保履约。但是，与经由市场的联系相比
，垂直协作各环节之间的交易价格确定，很难做到公平合理。通常，其中最强有力的、占主导地位的一方
，总能够利用经济实力，通过压低其他方交易品价格来获得更高的收益。而在另外一些场合，即使主导方
让利于他方，仍然可能很难取得他方的信任。因为，是否让利，让利多少，并没有制度化的约束和激励。
这直接影响了垂直协作的稳固，影响了固定交易伙伴、确保履约这两类问题的解决。
垂直协作中的这一难题，在一般的“公司加农户”形式中普遍存在。然而，当农户所有、农户控制的合作
社充当公司角色时，问题就十分简单了：不论合作社收购农户产品时采用什么价格，盈利按业务量摊还的
机制，使农户最终所得没有区别。也就是说，对于整体农户而言，合作社对社员的盈利返还机制，消除了
交易品的质量验证、价值确认问题，是“肉烂在锅里”。所以，一些合作社甚至在收购时不定价，而在销
售后扣除费用，直接将余款打入农户帐户中。当然，对于每一个农户而言，是没有“大锅饭”可吃的：合
作社严格检查每个农户所交售的产品并作出标记，进行标准化分等定级，按质论价。
不仅如此，合作社因与社员之间“风雨共舟”式的关系，而给出的初级农产品的真实价格信息，还能够作
为整个社会交易的参照。使没有参加合作社的农户、没有自行加工销售的合作社，也能够为自己的初级农
产品获得大体相当的收益，使整个农民集团增强与产前、产后集团的谈判能力。
这样，不仅合作社系统降低了交易成本，也有助于降低整个社会的交易成本，巩固整个社会的专业化协作
链条，使一个社会不断降低农产品的直接生产成本和交易成本，造福于全体国民。
可见，以合作社形式组织农业生产专业化和垂直协作，能够进一步降低交易成本，尽占专业化降低生产成
本和垂直协作降低交易成本的好处。对农民和对社会都有好处。
所以，政府需要做的，不是一般地给若干成功的农业产业化龙头企业以特殊优惠，不是一般地希望占主导
地位的龙头企业处理好与农户利益分配关系，更不是将不是农民合作社的“合作”企业当作农民合作社去
扶持。而是需要立法给如张淑香的夏家合作社的真正的农民合作经济组织、给合作制公司以特殊优惠，来
体现政策导向，来促成这种经济形式的诞生和发展。这需要识别真正的农民合作经济组织。
二、搞活农产品流通，旨在拓展农产品盈利空间，重在扩大优势农产品出口
现实中，成功的农业产业化链条，无一不是将终端市场放在容量大得多、盈利空间一般也大得多的国际市
场。
按世界银行的数据，2002年，中国以占全球20.66%的人口，创造了全球3.84%的经济总量（GNI，国民总收
入，相当于以前的GNP）；但是，按实际购买力（即“购买力平价”汇率）计算，这个比重上升到了
11.98%（2003年更上升到了13%）；人民币的实际购买力是名义汇率（即市场汇率）反映的购买力的4倍以
上（见世界银行2004年世界发展报告《Making Services Work for Poor People》附录数据，252页）。
这意味着，中国提供的产品和服务，只要能够进入国际市场，都将“所向披靡”。事实上，中国已经被称
作“世界的工厂”，或“世界的车间”。农产品其实也不例外。莱阳市东方果蔬合作社发起人徐学太，当
初就是在任职的外商农业投资企业发现“出口价格高得令人‘可怕’”，才挑头组织农民自行销售的。（
见《农业国际化呼唤农村合作经济组织》，新华网，2002-08-07；原载《了望》杂志）
2002年全球货物贸易额6.24万亿美元，中国6207亿美元，占9.95%，中国的贸易份额是经济规模份额的2.6
倍。2003年中国是全球第四大贸易国，比1997年的第十位上升了六位，平均每年向上升一位。中国加入世
界贸易组织后融入全球市场的进程明显加快。这一切都显现，国际市场确实是“广阔天地、大有作为”。
我国农产品自改革开放以来持续顺差，近年均达几十亿美元。70%以上出口到与我们一样地少人多的亚洲
各国，尤其是日、韩等成本、价格十倍于我们的东亚高收入国家和地区。不仅劳动密集型的蔬果、水产、
畜产，甚至土地密集型的玉米等谷物，也能够出口获利。然而，农产品不到20%的外贸率，远低于整个国
家超过80%的外贸率。最大的障碍，来自检验检疫，涉及品质和安全。
上述让张淑香每只肉鸡只挣到2元、而不是4.15元的龙头企业，本身承受着巨大的国际竞争压力。实地访
谈中我们得知，相对美国企业，我们的肉鸡加工企业在竞争中处于不利地位——美国鸡肉获准出口欧盟，
而中国的未能。这样，美国厂商将欧洲人喜欢吃的鸡胸肉出口到欧盟，已经将整个肉鸡的成本收回了；然
后将日本人喜欢吃的鸡腿出口到日本，几乎没有成本；又将中国人喜欢吃的鸡杂出口到中国，更没有成本
了。而我们的鸡进不了欧洲。无论是日本人还是中国人，都不喜欢吃鸡胸肉，只喜欢吃鸡腿肉。这样，鸡
腿的成本无以分摊，就高了。该企业的终端市场是日本和国内的肯德基连锁店，后一个企业的终端市场是
俄罗斯和上海。前者与美国厂商“同台竞争”，压力最终传递到了我们的农户。
可见，不仅“近在眼前”的龙头企业，而且“远在天边”的贸易商、贸易标准和贸易规则，也让张淑香们
不能从销售中获得更大收入。
我们与其抱怨贸易伙伴的苛刻，不如按贸易伙伴的标准来提高自身产品的品质和安全性；当做到这一点后
仍然受到不公平对待的话，可望通过多边贸易体制求得公正解决。
更一般地，所有产品的销售流通促进，都主要不是市场营销技巧问题，而是产品本身是否价廉物美问题。
我们的农产品已经具有成本、价格优势，全部问题就在于提高品质。
中央一号文件要求外贸发展基金资助企业参与国际认证，企业进入出口加工贸易区，启动园艺产品非疫区
建设，完善农产品出口政策性信用保险制度，为农产品出口企业提供疫病疫情、检验检疫标准等信息服务
，与重点市场国家和地区签订双边检验检疫和优惠贸易协定，建立健全禽肉、蔬菜、水果等重点出口农产
品的行业和商品协会，等等，集中在品质和安全上，确实抓住了优势农产品出口的关键。
那么，如何做到“培育农产品营销主体”和“扩大优势农产品出口”这两点呢？
中央的一号文件用以统领这两点的标题“发挥市场机制作用，搞活农产品流通”，堪称“一语中的”。
中国市场化改革本身和国际经济一体化自由化的趋势都显现，在中国现阶段，统一市场，公平竞争，是支
持性农民收入政策的实现基础。这就需要促成我国长期的二元经济尽快地向一元经济转化。促成二元经济
向一元经济的转化，是实现农民收入目标的首要途径。
所谓二元经济，即在农业国向工业国的演进过程中，社会并存着现代工业和传统农业两大部门，这两大部
门在生产力性质、经济运行方式、经济实力和相应的社会地位方面都存在着本质的差异，先进的工业部门
有可能凭借其强有力的地位无偿占有落后的农业部门的剩余，以促成自身在社会经济份额中由小变大，直
至现代生产力和现代经济运行方式占据整个社会的各个部门，形成统一的同质的一元的现代社会。在这个
过程中，因现代工业部门对传统农业部门无偿剥夺的需要，资源在由低收益场所向高收益场所运动中存在
障碍，它阻挠了国民经济各部门间生产率和收益率的有效均等化，于是，存在两种彼此孤立的要素市场，
一种在农业部门占支配地位，一种在非农产业部门占支配地位，农业要素市场要素收益率注定低于非农产
业要素市场的要素收益率，而且，农业要素不能通过向非农产业要素市场的流动获得社会平均要素收益。
市场经济新时期农民要获得与非农集团等同的收入，必须使自己的产品符合市场需求，并能在统一市场上
与其他产品等价交换。统一的产品市场要求统一的要素市场，发达的产品市场也促使要素市场的形成和发
育。这就不仅要求农产品能够自由进入国内和国际的统一大市场，而且要求农民拥有的要素能够自由流动
，也就是首先必须打破二元经济结构中城乡、工农产品市场的隔离和要素市场的隔离。这不仅是实现支持
性农民收入政策的需要，本身也是我国市场化改革的目标。因此，在新时期，以往一切阻隔工农、城乡产
品和要素流动的政策都已经过时，都要被新的促成流动的政策所取代。二元经济转变为一元经济，农民收
入与非农民收入均等才有稳固的结构基础和制度基础。这也正是新一届中央领导集体“统筹城乡经济社会
发展”的重要施政理念。
虽然，在市场经济条件下，不能把改善农民收入主要寄托于国家行政干预上，不能指靠国家规定过高的农
产品价格，直接给予补贴，而应主要依靠市场机制提高农民收入，但是，国家干预仍然是需要的。
问题是，如何做到这一点。转轨时期中央指令性控制力有所削弱，行政纪律作用有限的现实，使人们寄希
望于“市场纪律”，即以完善市场为目标，以确保市场运行主体自主运作为宗旨，以促进各种各类竞争（
包括一般市场竞争、公共物品提供竞争、政府服务提供竞争、政府工作人员岗位竞争等）为途径，废除过
滥的法规，消除各种要素价格扭曲以减少贿赂需要和“寻租”机会，预防滥用垄断权力而使市场运行更具
效率，以促使公众认同市场后果的公平性和合法性。此外，舆论监督也是一种有力的工具。问题仍然是，
“市场纪律”和舆论监督从何而来。这就涉及到政治体制改革。
我们往往一谈需要促进什么，马上就是政府应该如何如何。这种思路需要一个前提——政府具有较高的能
力。专门论述“变革世界中的政府”的世界银行1997年发展报告有一个重要的观点：政府的作用要与它的
能力相称，当能力不足时，集中力量用于提供最核心的公共物品，如产权保护、教育卫生环境等公共服务
；而不要去直接参与经济事务。该报告将“政府机构能力”正确地定义为“为民众谋利、而不是为自己牟
利的意愿和能力”。如果缺乏这种意愿和能力，政府作用的结果，往往是“干好事或阻止坏事软弱无力”
、而“干坏事或妨碍好事却高效有力”。
现实生活中有太多的例子，反映出“政府权力部门化”、“部门权力私人化”、“私人权力金钱化”的恶
果，警示：在没有切实可行的约束制度前，无论是对坏事的限制还是对好事的激励，都不宜通过这些部门
来实施。
世界银行的上述报告进一步指出，可以按政策实施对机构和人员能力的要求高低，将政策分为“能力密集
型”政策和“能力稀疏型”政策，当政府缺乏能力的时候，就不要管得过宽，尤其不宜采用“能力密集型
”政策，而宜多出台借助市场力量的能够“自动执行”的“能力稀疏型”政策。最好的例证是我们的自
1998年推出的粮食流通体制改革，即“’98粮改”，“三项政策一项改革”成效不佳，就是因为它对“机
构能力”要求太高。
例如，提高农产品的品质和安全性，就需要实施农产品的标准化和相应的检验检疫、认证认可。这些确实
是政府的职能。然而，我们看到，以保证卫生安全为由，某地卖馒头，要由“馒头办”来审批监管；定点
屠宰，白白增加了环节和费用（并非实际所需成本，而是行政垄断成本），而注水肉照旧；“绿色食品”
、“有机食品”、“金奖产品”、“信得过产品”遍地，证书泛滥，给钱就是；奶粉兑水就叫鲜奶，照样
符合“标准”；上下级政府检验检疫机构争抢农贸市场动物产品检疫权，数十名公职人员当街斗殴……，
等等，等等。当执法与自身利益挂钩，越积极行政就越离谱。这样，我们的一些农产品根本无法进入国际
市场，就连国内市场，也极大降低了消费者的消费意愿。
2002年10月第33届世界标准日的祝词“一个标准，一次检验，全球接受”，表达了人们对标准化真正促进
贸易、降低交易成本，而不是增加额外负担的希望。
在我国现实的“政府能力”和“民众能力”条件下，这种担忧非常现实。一些地方，市场监督部门频频光
顾企业标准超过国家标准的奶站；而对市场上高达20%的冒牌货却视而不见，企业自己出资打假还要受到
地方保护主义干扰，往往不了了之。一些部门争相推出标准，争相检验认证，收费第一，信誉不顾，弄得
标准、检验和认证都一并失去了公信力，只是让企业白白多付出了一种成本，并最终转嫁到消费者。要是
标准化成为有权部门又一个寻租的机会，成为企业又一个需要“烧香”的“衙门”，多一项甚至几项收费
事项、多一个甚至几个交易环节，在毁了标准化的同时，也毁了整个产业。
所以，推行标准化的思路是构筑“能力稀疏型”，而不是“能力密集型”的制度。也就是说，这种制度不
须依赖职能人员的人为操作，而能够“自动执行”；准确地说，“政府”应主要借助于“市场机制”推行
标准化。
标准化实质是让市场信息充分和对称。因此，政府应主要致力于“提供信息”和“让信息自由流动”，即
让公众方便地获得免费的、真实的、及时的和全面的产品品质的信息，让公众能够根据这种信息作出自己
的选择，让公众动用手中的“钞票选票”，来选择良好的企业，来抛弃低劣的企业；政府应确保“种瓜得
瓜，种豆得豆”，即辅之以司法手段，让所有扭曲信息的人承担完全的经济和法律后果，让他们为制造虚
假信息付出的成本大到与他们可能的获益不成比例，使任何理性的人绝了这种念头。概言之，形成“公共
信息——消费者选择——市场奖惩——司法保证”的机制。
培育农产品营销主体首要的，也是发挥市场机制作用。培育农业产业化龙头企业发展壮大，与其由政府审
批认定“定点企业”来施与额外优惠，还不如降低市场准入门坎，鼓励包括要素在内的市场竞争，惩处一
切妨碍竞争的不当干预和不法侵害。企业的外贸经营权，目前已经变审批制为生产型企业的登记制，就是
非常正确的做法。已经通过的《行政许可法》，是朝着同一方向迈出的重要一步。
为培育农民合作社营销主体而立法资助农民合作社，受助资格的认定，也交由普通农民社员的更好。“多
双眼睛监督”，信息更充分；直接利益攸关，又人数众多，更不容易被收买。
在中国特定条件下对政府与市场的作用的认识，需要把握一个基本背景——我们正由城乡分割、农业受歧
视的二元结构过渡到统筹城乡经济社会发展的一元结构，首要的，是用自愿互利、等价有偿的市场经济机
制，来打破工业剥夺农业阶段农民所受的超经济强制格局。在放活农民进入国内、国际大市场的权利之前
，还谈不上对农民的额外恩惠。无论是培育农民营销主体还是促进出口，最现实、最迫切的是去掉一些机
构和人员为一己私利利用公权人为设置的障碍。如果我们跟着农产品，从田头，经过重重“必要”的手续
关卡，最终抵达消费者那里，查一查，算一算，我们就会明白，“搞活农产品流通”的余地还有多大，我
们的农产品的盈利空间还有多大，农民的收入空间还有多大。
在放活的基础上，才谈得上优惠。换言之，首先纠正背向农民的“倾斜”，再来谈向着农民的“倾斜”。
同为实施农民收入支持政策，欧美各国与后起国家的实施背景是有不同的。后起国家是由国家偏向城市非
农产业的经济干预，转变为停止农业歧视，实行工农并举的自由市场制度；而欧美发达国家当初实施农民
收入支持政策，更多地显现成熟市场经济进入大众消费阶段的福利国家特征，即更多地强调政府调节经济
的作用。前者须克服强大的城市非农集团无偿占有农民剩余的“惯性”，使停滞不前的农业劳动生产率获
得迅速提高的动力；后者面临的是农业劳动生产率提高速度大大高于非农产业，农产品充裕引起农民所得
减少的问题。两种背景下都产生了支持性农民收入政策的需要。只是，进入起飞阶段的后起国家首先须启
动市场机制，奉行市场经济等价交换原则的结果，是既减轻了国家对城市消费者的财政补贴负担，又调动
了农民生产积极性，刺激了农产品由短缺变为充裕，并迫使城市非农产业以国际市场标准提高效率，在这
里，效率与公平是统一的；而进入大众福利阶段的国家实施农民收入支持政策强调国家干预，有一个公平
不妨碍效率的问题，发达国家通过限制农产品国内供应，限制农产品进口、补贴农产品出口，保持农产品
的国内过高价格和国际市场的过低价格来保持和提高国内农民的收入，这种做法，须考虑农业比较利益导
致的农产品生产者国际分工效率（涉及到真正有农产品生产比较优势的发展中国家的农产品价格及相应的
农民收入问题）、巨额财政支出即国内纳税人额外负担和国内农产品消费者额外支出问题。明确这种区分
，能使我们在实施支持性农民收入政策时对市场化改革的方向有更清醒的认识。直白了说，首先停止政府
对农民的“吃拿卡要”吧。就像现在十分热闹的对种粮农民的“直接补贴”话题，按我说，不如先把种粮
农民的农业税给免了。何必等五年呢。
虽说，政府能力不足，就少发挥作用；然而，世界银行的上述报告同时指出，政府能力终究是要提高的，
政府终究应该具备为最大多数的民众谋求最大利益的意愿和能力——有效的政府是发展的“必需品”而不
是“奢侈品”。按国际规范推动农民合作社出现和成长，按国际标准推动优势农产品出口，确实需要政府
的积极行动。除了从上到下的约束激励外，农民组织起来维护自身权益，在生产环节，尤其在流通环节和
分配环节的维权，十分重要。这要求形成体制内的“农民压力集团”。
为此，要在农民和相关人群，乃至全民中，进行“赋权于民众”、“促进民众参与”、“培育公民社会”
、“增强社会资本”等现代民主政治思想启蒙，以减少制度变迁阻力和成本。
在开初的一段时间，须着力消除“农民压力集团”的“洪水猛兽”错觉。须明确四点。
第一，不组织农民压力集团，不等于不存在压力集团，不等于政府受不到压力。为维护少数人私利的强势
集团无时不在对国家决策层施加压力，让政府旨在促进效率和公平的任何改革都困难重重（看看电信资费
问题！）。组织农民压力集团仅仅是对既得利益集团的一种平衡，或曰抗衡。
第二，可见，组织农民压力集团正是对政府的真正支持。当政府改革承受既得利益集团强大压力的时候，
农民压力集团将从另一面“撑住”政府，帮助政府抵御强势集团压力，从而提高政府的有效性。
第三，组织农民压力集团正是中国市场化改革的内在要求。我们要建立的市场，是一体化的、包容性的、
基础广泛的市场；我们要实行的改革，是有利于穷人、而不仅仅有利于寡头的市场化改革；我们要避免的
陷阱，是从“赝品社会主义”向“赝品资本主义”的“转轨”。这就需要包括农民在内的所有阶层很好组
织起来，形成多元化的政治格局（这是真正的“政治经济学”的内容）。换言之，组织农民压力集团是我
国市场经济制度的支持性制度、补充性制度、配套性制度；缺乏这种支持性、补充性、配套性制度，市场
经济很难顺畅运行。
第四，要注意，“游戏规则正在改变”。提高民众的组织化程度，尤其是提高弱势群体的组织化程度，不
再“天然”忌讳。舆论需要控制，意识形态需要控制，民众组织需要控制，这种需要，仅仅与用国家强力
快速实现以剥夺农民为经济内涵的工业化资本原始积累相联系。自1970年代末1980年代初独立的比较完整
的现代工业体系和国民经济体系初步建立以来，20多年了，该是抛弃这种思维定势的时候了。十六大新领
导集团快速公开处理卫生部和北京市按“思维定势”求“稳定”的，对非典型性肺炎扩散负有责任的领导
，就是一个明确的信号。当然，要让这一信号“可持续”，还是离不开包括农民在内的民众的有组织的压
力。
总之，农产品流通问题贯穿20余年农村改革开放进程，是农产品供应和农民收入的重要作用因素。旨在增
加农民收入的农产品流通问题，在当前，可以归纳为两条：
⑴切好蛋糕：产业化链条中培育农民合作经济主体。农民不仅在产中，而且在产前、产后的流通中，用合
作提高谈判能力，促进流通，是蛋糕大小既定条件下、农民获得应有一份的微观制度基础；
⑵做大蛋糕：将具有成本价格优势的农产品推向国际市场，增加中国农产品的整个盈利空间。这需要提高
农产品的品质和安全性。
促进流通首先是放活流通，充分发挥市场机制的作用。当对公权私用缺乏有效约束制度的时候，更应强调
市场竞争激励，而不是强调政府政策推动。公权私用毕竟不容存在；农民合作经济组织的兴起和农产品更
大规模的出口，毕竟需要政府的积极行动。要让政府机构和人员具有为民众谋利的意愿和能力，除了从上
到下的约束激励外，农民压力集团必不可少。
可见，搞活农产品流通，促进农民增收，需要用新的发展观，从全局考虑。