我们“第二届城市化国际峰会”今天在这里隆重召开了，我非常荣幸地能够主持接下来大家思想交流和碰撞的精彩时刻，同时，我也很激动，不激动不行，为什么？在21世纪，城市化是一个最伟大的话题，不仅将影响中国，而且还将影响全人类的生活状态和经济状态。

　　在我们这个峰会上有三个主题。

　　第一，土地：就是说在城市化进程中，新农村和新城镇建设土地可流转模式的探讨。

　　第二，可持续性发展：在城市化进程中，新农村和小城镇的可持续建设问题。

　　第三，金融：国家开发银行支持城市公共基础设施建设的一个可持续健康发展。

　　第一个主题就是关于土地。土地在城市化进程中的可流转模式的探讨，这一主题的主讲嘉宾是中国人民大学教授王轶先生，也是《物权法草案》的起草人之一。参加这一主题的对话嘉宾有：

　　中国土地学会副理事长、北京大学城市与区域规划系博导董黎明教授；

　　住房和城乡建设部政策研究中心城乡规划处处长翟宝辉博士；

　　北京成业行投资顾问有限公司总经理邵念强先生。

　　下面，我们先请王轶先生做一个主题的发言。

　　【王轶教授】：

　　谢谢主持人，各位尊敬的来宾大家下午好！很高兴有这样的机会跟大家交流城市化进程中新农村和小城镇建设土地可流转模式。

　　从自己法学专业的角度入手，结合我国国家的《物权法》，以及相关的法律，对于这个主题做简要地分析和梳理。关于土地的流转恐怕是2008年非常火爆的一个话题，用法律的语言来表述土地流转的话，其实强调的就是土地权利的变动问题，尤其是土地无权的变动问题。我着重想结合我们国家现行的法律看一下。在中国现行的法律上所确认的土地权利的变动，尤其是土地属权的变动，我们确立了什么样的规范的模式？他们有可能存在的问题是什么？关于土地的流转，根据它所发生的背景的不同，首先可以分成两种大的类型。

　　1.非交易关系背景下土地的流转问题。

　　2.交易关系背景下土地的流转问题。

　　我们国家现行法律的框架内，我们知道土地的所有权，这种最重要的土地的权利问题是不允许以交易的方式进行流转的。所以，土地所有权流转主要是通过非交易的方式完成。具体来讲在我们国家土地所有权的流转存在着最为重要和关键的途径。通过增收的方式把集体的土地所有权变成国有的土地所有权，这恐怕是我们国家现行法制最核心的方式，通过增收的方式把集体的土地所有权转化成为国有的土地所有权，存在最为突出和严重的问题是两个方面。

　　第一，在我们国家法律执行的实践中间，包括在我们的一些行政法规方面，没有对服务于公共利益的需要所进行的土地增收和不服务于公共利益的需要，对集体土地所有权所进行剥夺严格的区分看来，在我们今天的一些立法文件，包括法律的执行中间，没有严格地区分所谓的增收拆迁和协议拆迁的问题。在现实生活中，某一些通过增收途径所进行的集体土地所有权向国有土地所有权的流转，并没有服务于公共利益的需要，这也是今天我们看到在社会生活中间存在着一些比较激烈的社会冲突和矛盾，甚至在有一些地方引发了群体性事件，这是一个比较关键性的原因。在《物权法》制订工作完成以后，包括立法机关和各级执法机关非常重视，如何妥当地认定和把握什么是公共利益。依照《物权法》的第一条规定，依照法律规定的权限和程序，可以增收土地和单位的房屋，其它不动产，动用国家权利把集体转变成为国家土地所有权，唯一充分的理由就是为了公共的需要，在现实当中执行得并不理想。

　　第二，增收补偿的问题。我们知道通过征收的方式把集体土地所有权，转化为国有土地所有权是让作为土地所有权人的集体永久地丧失了土地的所有权。在我们的现实生活中间，征收把集体土地变为国有土地以后，地方政府被征地的农民所得，通常不会超过把征收以后的土地通过出让的方式所获得的出让金交易总额的10%。从这点上来讲，如何建立一个比较合理公正的补偿机制，恐怕也是这种土地流转中间有待解决的问题。这是通过非交易的方式发生土地所有权的流转问题。

　　对于交易关系背景下的土地流转，目前人们关注的重点是两个问题。

　　1.包括宅基地使用权集体的使用权如何进行流转。物权法在第153条对这个问题做了规定，宅基地使用权取得行使和转让，用土地管理法和法律以及国家有关规定，换句话说，《物权法》没有做出与我们国家原有的法律，尤其是《土地管理法》不同的规定，在《土地管理法》上我们知道，依照《土地管理法》第43条的规定，集体的土地不允许开发建设，要想进行开发建设的话，只能具备以下三种情形中间的任何一种：进行农村一些公共设施和公益设施的建设，农村居民在自己的宅基地上建房，一个是乡镇企业建房的用地。除了这三种情形之外不允许在集体土地上建设。第63条的规定，集体土地上面不允许通过出让、转让、出租的方式进行非农业的开发建设。由此可见，包括宅基地使用权在内的集体土地建设用地使用权的流转上，我们现行的法律确立了非常严厉的限制性的措施。尽管《物权法》的153条，没有作出我们原有法律不同的规定，从153条的表述上，相信大家都能注意到，是一个相对比较开放的表述，在起草的过程中间，我们《物权法》的草案有一些现行政策的规定，包括宅基地使用权在内的集体土地现行用地的土地流转，立法机关放弃了这个做法，用了153条的表述，其实有很多考虑在里面。

　　比如，适用《土地管理法》等法律这样的表述方法，代替了原来严格限制，建设用地使用流转限制的规则，《物权法》颁布以后，根据中国城市化的进程做相应的修改和了解，据我了解，这个修改和调整，正在进行的过程中间。为通过修改《土地管理法》等法律，改变我们以往的土地政策留有相对比较大的空间。153条强调，适用《土地管理法》等法律和国家有关规定，在我们所有的立法文件中，都没有关于什么是国家的有关规定，意味着考虑着中国是一个发展严重不均衡的大国。在这样的背景下允许各地根据城市化进程的需要，社会经济发展的需要，出台适合本地有关包括宅基地使用权在内的，建设用地使用权流转地方性的规定和政策。这是关于宅基地使用权，以及包括宅基地使用权在内的集体土地上，建设用地使用权的流转问题。

　　2.根据《物权法》第128条的规定，在土地承包经营的流转上，坚持了农村土地承包法上的确立的规则，包括宅基地使权在内的存在着很大的不同，我们现行的法律，经营权流转的发展限制相对比较少。比如说根据《农村土地承包法》第32条的规定，允许土地承包经营权人，取得经营权以后，通过转包、出租、互换、转让的方式让土地承包经营权进行相对比较自由的流转。根据《农村土地承包法》第37条第一款的规定，通过转包、互换出租的方式，扭转土地承包经营权的时候，无需经过发包方的同意，以转让的方式，扭转土地承包经营权的时候，经过发包方的权益。

　　土地承包经营权的可流转性相对比较高的。在《物权法》上土地承包经营权的流转，目前最受关注的大概就是《物权法》上有两个相关的规则，一个是《物权法》。第184条的第二个规定，除了荒地以外的土地承包经营权不允许拿来设定抵押权，按照第三项的规定，只有通过招标拍卖和公开协商的方式，取得的荒地，我们通常所说的荒地上的土地承包经营权，能够成为设定抵押权的财产，如何解决从事农业生产经营者他们在融资的时候，面临的融资担保问题，恐怕就跟这些规则、未来的理解和发展有着非常密切的关联。

　　当然，我们说法学者通常都不是最好的预言家，而且我们国家未来在新农村和小城镇建设的过程中间，建立一种什么样的土地的可流转模式？到现在的人类经验告诉我们，恐怕不是设计出来的，而是在不同利益主体的平衡互动中探索出来的。从这点上来讲，从事法学教育和研究的人，我们只能强调，在法律的范围内，信奉一项法律的准则就是一种信仰，没有足够充分且正当理由的情况下，不能对法律主体的自由进行限制，从这点上来讲，如何运用这样的法律准则，把我们现行法律上存在的没有足够充分且正当的理由，限制了规则，把它删除掉，给予必要的调整，恐怕是我们法学者能够对土地可流转模式，能够表达唯一的愿望和要求。

　　以上就是我的发言。

　　【主持人：吴镝】

　　王轶先生从《物权法》、法律的角度上，把土地所有权的问题进行了系统的阐述。我们这是谈农业、农村、农民，今天的话题主要是围绕这个来谈城市化，在进行论坛的时候，大家可以随时的举手提问题，也请各位把同声传译的耳机戴上，有可能等一下我们要请一些海外的朋友们给我们介绍一下他们在城市化发展过程中的一些经验。

　　董黎明教授是做城市和区域经济研究的，您从您的角度谈谈这方面的话题。

　　【董黎明教授】：

　　很高兴有机会来探讨小城镇农村集体建设用地的流转问题，刚才王轶教授从法律的角度来谈这个问题，我不是搞法律的，但是我很想从城市化的角度来看一下。当前为什么说集体建设用地的流转，是我们国家在改革开放30年以后，现在遇到的一个很热点的，又是很棘手的问题。这也涉及到我们城市化的速度和质量。大家知道，城镇化它的含义就是农业的人口，还有农业的产业要转移，从农村转移到小城镇和各个级别的城市当中集聚，这就是城镇化的含义。

　　改革开放以后，我们城镇化的速度之所以很快，就是因为在很多方面打破了原有计划经济的框框，我们走得很快。比如说在计划经济时期，制约城市化、城镇化最大的一个屏障就是户口，没有户口你就没有粮票，你的孩子要进城，没有户口上不了学等等的限制。所以，这就是为什么我们今天宣布城镇化在计划经济时期它的速度为什么这么慢的原因？改革开放以后，很多问题解决了。现在户口来讲已经不是制约农民进城的一个障碍了。而且现在来讲，国家正式地承认农民进城即使你的户口不在城里，只要你在城里定居半年以上，这个就算城市人口。

　　我们的规划是为这一批人，也得要准备基础设施的建设，各项设施也有他们一份。我想未来的城市社会保障设施，医疗、卫生、教育，也能把我们的农民工、农民兄弟考虑在内。这样的话，才能够构建一个和谐的社会。现在的问题是什么？现在就是说人口可以流转，土地没法流转。这就是刚才王轶教授谈到的一个问题，有法律上的规定。

　　这样的话就往往造成了很多的矛盾，本来讲市场经济讲究效率，现在来讲人可以转移，地不能流转，效益在哪？我们提到的节约利用土地，体现在哪？最明显的例子，农民进城以后要住房，如果买商品房的话，城市要供应，城市土地有一份，但是他的宅基地不能动，没法流转，不是买卖。所以，现在来讲，我们城市化按理来讲，城市用地的增加应该和乡村居民点用地的减少挂钩，这也是国家提倡的政策，现在实现不了。双重占地，一个农民进城以后，城市要为他提供土地，同时，他在农村的土地没法做。这样的效率，土地的使用效率就更低了。

　　同样，这个农民也要办乡镇企业，特别是在城市郊区的，城区里面的一些企业，如果是城市土地，国有土地可以进入市场，可以出让、转让。但是，如果你要在农村的集体建设用地上要盖房子，现在大量提到小产权的房，搞产业，这个是违法的。所以，总体上来讲，现在来讲这个矛盾相当突出，如果这个矛盾解决不了，我觉得要拖后城市化的建设。

　　现在的出路在什么地方？现在最大的难点我认为就是由于我们其它的一些配套的法规、措施，包括规划，还有很多不完善的地方，我们的感觉还有很多漏洞。所以，扭转谈起来很容易，但是现在我感到国家还有一个最大的底线。为什么这次十七届三中全会只提了农村土地承包权可以流转，没有提集体土地可以流转。实际上来讲我们还有更重要的底线没办法解决，流转以后能不能保证我们国家十三亿人口的吃饭问题？因为流转的结果有一个利益的关系问题，因为耕地要比建设用地的产值要低、价值要低。流转以后很可能农村把一部分地出让城镇建设用地，最后我没有了，我又把一部分的耕地又变成建设用地。这样耕地怎样控制？我觉得这是一个比较大的难点，可能这个问题如果我们能够解决掉，我想我们国家各个地方，现在有很多试点的经验，这些模式很多，一定是能够闯出一条新路来的。

　　我的观点就说到这，谢谢大家！

　　【主持人：吴镝】

　　董黎明教授把这个话题引入到难点上面了，这个问题确实是热点，我们可以在网络上可以看到湖南、安徽、河南、重庆，这些地方政府都已经在做一些不同程度的探讨，这已经成为了当今一个很热门的话题。我想看看我们今天到场的嘉宾有没有什么这方面的问题？有问题的话可以示意、举手。

　　好！有请原法国驻华使馆文化参赞、北京昇智企业有限公司总经理白立德先生提问。

　　【白立德先生】：

　　您好！中国城市的居民越来越多，这个比例越来越多，农村的居民差不多有8亿。所以，有一个问题，城市的发展很快，但是农村的居民进城以后怎样解决就业与生活问题？他们大多都是居住在城郊结合部，这一部分被“城市化”的农民如何解决好？

　　【吴镝】：

　　刚才我们的国际友人带了一个头，带了一个场上和场下的互动，下面，我把这个话筒交给和实战相关的邵念强先生，在市场的层面上对土地的流转问题他有很多心得和体会。

　　【邵念强总经理】：

　　我们是做实际工作的，受政府、开发商的委托，对一些城市的区域做前期定位研究和规划的研究，感觉很明显，这几年很多的城市它的建城区的面积在3到5年内翻了一倍。有大量的城市边缘的土地变成建设用地。在2007年以前，这些用地基本上就是一个出口，政府通过征地把它变成国有的建设用地，通过招拍转到开发商手里，2008年我们接过的项目委托里面非常明显，像王轶教授讲的，农村的宅基地，农村的建设用地和农村的经济承包的这些用地要急于转成各种类型的开发用地。

　　这里面有一些比较好的案例，也是我本人比较推崇的一种模式，刚好能够回答白先生的提问。这个项目进行3年多了，位置在我们的西边。它是6个村镇、6个村庄要合并起来，6个村庄分散在不同的地域，条件现在来看是非常差，多少年来也没有改变，起因是政府在起一个主导的作用，有一个很大的投资开发商进来，做了一个很好的规划。思路是这样的，总的占地面积是差不多100万平米，把地块分成3部分，其中一部分是用来建一个非常漂亮的一个新型的社会主义新农村，把六个不同地块的农村村民集中在这个区域里面，让农村进入楼房，基本上是多层建筑为主，建筑做得很漂亮，也有很好地园林、公园，尽力之后这些房子是无偿地提供给农民的，但是有一套分配的办法。物业管理费免交25年。

　　这一块地是用来改善原来村民的居住条件。

　　第二块地是用来建设生态的农业和观光农业，有很好的设计和规划。生态农业和观光农业主要是除了增加投资收益之外，主要是解决农民的就业问题。

　　第三块地是能够支撑的。涿州离北京很近，所做的住宅的项目是可以卖给北京市民的，交通也很便捷，京石高速到涿州一下来就到了。

　　而且我们研究完之后，这样的产品也大致分成两类：

　　一类是相对的高端住宅，比如说是0.7的“汤house”，卖给不受早九晚五影响的这类人群，这地方非常好，有河流，也没有污染；

　　一类就是小户型的住宅，单价和总价比较低，卖给北京西部的工薪阶层。

　　这是比较理性化的模式，这种做法跟我们现在的《物权法》是有冲突的，正因为有这样的冲突，这个项目进行到现在，仍然规划全部都做完了，农村的老百姓绝大部分是喜欢的，百分之八九十的老百姓是投票的，政府的积极性也是很高的，社会主义新农村到底怎样做？社会主义新农村的建设靠本地的农民去发展和建设，这个时间是非常长的，必须引入到外来的资本进来，资本是要利润，刚好这三种土地的应用，给不同的阶层或者是人群带来不同的收益，政府完成了他对一个比较落后的一个农村区域，把社会主义新农村，或者新村镇的建设，这样一个目标。

　　农民很快地用比较短的时间内，改善了自己的居住条件，住进了楼房，有天然气，很好的卫生环境，配置了幼儿园、小学、中学，街道变得很干净，还有很好为老年人配套的一些设施。也没有增加他的居住成本，因为所有的物业费都是免费的。

　　解决了就业问题，经过很好地测算，加上观光的投资，所开发住房带来的收益，扣除开发的成本之后，能够获得一些收益。这是比较理想的模式。这是我所接触到的比较理想化的项目。这个项目在城市边缘的地带是不成立的，没有人在那买商品房。我们还碰到一些其他类似的项目，比如说在平谷，平谷现在有一个要拍卖它的经营权，几次流拍，来自不同的压力。我所设计的项目是承包一片林地，这片林地有2000多亩地，除了建设林地之外，开发了一些“农家乐”。他有一个想法，认为自己开发“农家乐”速度太慢，没有资源，希望有两个资源，第一个是人力资源，找一些对旅游“农家乐”，或者是郊区旅游做得非常好的智力公司。第二个他想引进外国的资本。想建“小木屋”跟旅游相关的。投资人当然不愿意仅仅作为投资商，这里面就有一个土地使用权、承包权的转让。这里面也碰到一些制度上的限制。这个项目仍然在进行过程中。比较了很多种方式和模式，我个人比较感觉，我们所看到的涿州正在做的这种类型的项目，应该说比较适合中国新农村建设，也可以比较快的使生活条件比较差的村民，尽快能够跟城市的居民享受改革30年来所带来的发展。

　　【主持人：吴镝】

　　今天这个话题谈起来都比较好像很深沉。邵总刚才有一句话，我倒觉得我们可以快乐一些，涿州这个项目村民很高兴，政府也很高兴，我们现在就是要做这样的事情。

　　我下面想听听意大利驻中国大使馆的科技参赞：Giuseppe Rao饶赛佩先生，在这方面不知道会给我们有一些什么样的经验。

　　【Giuseppe Rao饶赛佩先生】：

　　今天这是一个非常重要的场合。我们对于这个会议，或者对于中国发生的事情都非常感兴趣，因为你们有一些非常特别的这样一些事情，而且有一些特点跟其它地区不一样，你们可以建立一个非常新的城市。在欧洲不可能做一个新城市出来，而且你们中国很多的地区都可以建这样的新城市，还可以有很多新的方法，而且还可以有很多的关注来保障可持续性发展，以及使用新的科技来降低环保的影响。我的问题可能就是说您觉得建立这样一些新的城市是不是可能在中国所有的地区都这样做呢？还是说你必须要选择某些区域来建这样的新城市？或者是投资？

　　也就是说我想问您在中国的哪一个地区，或者区域，你是可以创造这样一些新的城市？

　　谢谢。

　　【吴镝】：

　　我们进行理论研究是为了市场的需要。下面我把话筒交给权威的翟博士，让翟宝辉博士给我们做一个权威的解读！大家欢迎！

　　【翟宝辉博士】：

　　我现在回答您的问题。您刚才讲到中国的城市跟国外不同的一个地方，我们可以在一个地方选择一块土地建新城。过去我们是这样做的，很多城市是这样做出来的，包括一些三线城市，当时毛泽东讲过一张白纸规划时可以画最美的画。但是最近这些年规划界，其实包括我们整个民族都在思考在国际化的前提下，到底我们做的东西有没有可持续性？可持续性除了在环境、生态下需要持续，地域特征上也需要持续性。

　　现在看来，我们实际上总体上已经不太希望在一张白纸上画一张最美的画，挪用我们所有的资源进去建立这样一个城市。举一个例子，比如像北京软件园，德国的专家来我陪他们看的时候就问，软件园所在地域的下面是什么？软件园做得像一个计算机的各个部件，计算机主机的机箱就是主楼，旁边有两个鼠标，可以有交流的空间。当然这个想法应该说还是不错的，但是德国专家马上就问到，说过去这个地方是什么？没有一个人能够答上来。后来查资料，那个地区曾经是一个有4000人口的一个村子，这个村子里面的人都被因为这样的建设被移出去了，移出去以后还不是说整体的搬迁，是分配到了不同的地域。

　　这里面就有问题了，我们要回忆五年前，或者是十年前，这个地方的文化是什么？我还能不能想起那时候的小路、大树等等这些东西。所以，他的这种文化，社会意义的归属感有可能消失。意识到了这个问题，现在我们主流的规划思想应该是就地、就事。这个思路实际上现在也影射到刚才讲到了城乡一体发展的思路上来。现在讲到农村的发展，充分得尊重农民的意愿，充分地尊重当地的地域特点、文化特点、气侯特点去建一个城市。它是一个引导性的，不是彻底地把它翻掉重来。

　　顺便谈一点观点，刚才王轶教授从法学的角度给我们谈一下现在最热的话题，董黎明老师是从区域规划这个角度，从城镇化的进程去谈的。我们政策研究其实跟它可能接近的比较多。主要是看能不能用？现在城市化的这些，无论从战略，还是从现在的各种政策，把它叫做公共政策集合这样一个角度去看，当你把这些公共政策集合在一起的时候，你们会发现他们之间的矛盾非常多，彼此是冲突的。从政治学意义上讲，部门之间的相互制约是有利于实施的，它属于一个制衡的作用，但是如果从贯彻落实的角度上去看，可能会遇到很多的问题。比如说刚才说的这个问题，法制意义上可能没有问题了，但是法是一个体系，你留的那个口是需要国土资源部落实？还是发改委落实？跟进的法律有没有修改？这是决定他能否实施的关键？这个政策在广东省已经授权，广东省根据实际情况做条例，条例如果两年没出来也会影响这个实施。

　　总的来说，基本上都有这样的一种相互制约的关系。所以，现在需要什么？我认为现在是一个需要创新的时代，无论从中央的报告、国务院的报告、领导人的讲话，还是我们政策建议里面都提出了很多关于创新的话题。这里面包括理念创新、机制和体制创新。理念创新是什么？我们回头看，当时我们推行联产承包责任制的时候承认的是什么？是绕开了这个土地所有权的分配问题，设置了一个使用权，使用权给了你以后你可以去用，结果一下子把农村经济搞活起来。

　　我们现在讲的流转，如果你非得要把所有的根都挖出来，然后去流转，你有可能解决不了这个问题，因为在宪法上就没有解决这个问题，执政的理念上就没有解决这个问题，为什么非要这个胡同走到底？转过来在这上面设置什么权利？这个权利一流转，我们的所有的旗帜就都火了。这个理念创新以后，后面跟进的是一些机制，这些机制是怎么能够让保证既不突破我们原来那个底子上可能会瓦解带来的一些其它的危险，又可以把我们现在解决的问题解决掉，实际上就是一个空间创新问题。空间创新我们在规划界是怎么说的？实际上我做规划就是为了这个城市找到建设用地，大家回忆看，不管是你的总体规划、城镇体系规划这样一个高层，还是就项目规划，无非就是要找到一个建设用地，实际上就是一个空间，这个空间怎么找？

　　过去在上面有一个耕地，城市建设用地必须得要严控，可是在我们控制的时候，有一个情况，三倍到五倍这样的拓展，这个拓展是在我们原来控制的条件下完成的，而没有突破的前提下完成的。最近看了一篇文章，在农村的建设用地里面也是一倍两倍地翻。既然城市建设用地的扩张和从农村建设用地的缩减之间挂钩了，为什么农村建设用地还会扩张？是什么地方有问题？为什么不把它挖出来也来看看？

　　在开发区整顿的时候我就呼吁，我们不要在过去已经做好了的基础设施上在倒回来复耕，过了十年，十五年以后还会把地种过来，供这个城市建设的基本运行所使用。

　　现在我们互换的是这样一种创新，这样的创新就是说我们看土地的流转，把它分成若干个层次，我们刚才讲了，那文件里面讲的是土地承包权的流转，现在落实一下这个不能动，言外之意是什么？我想留给大家很多的遐想，这就是创新的源泉！谢谢大家！

　　【主持人：吴镝】

　　宝辉博士的激情感染了我，我也热血沸腾，这个话题是很值得探讨，大家都是意犹未尽。我相信到第三届中国城市化国际峰会的时候，我们肯定会有更多的时间对这种热点问题更激烈的探讨。这样对保护中国改革开放30年的成果，为促进中国在21世纪的发展是绝对有很好的意义。

　　我们这个主题我觉得我们四位嘉宾真是虽然只讲了短短的几分钟，都从不同的角度和层面，对土地可流转的探讨发表了自己观点。王轶先生是从物权法，董黎明老师从城市的规划，邵念强总经理是从市场操作，宝辉博士是从政策的高度。

　　非常感谢四位对话嘉宾的精彩表述！