中国自秦兼并各诸侯国、建立统一国家、施行郡县制开始，就已形成全国统一的行政区域。秦统一全国，分天下为36郡。唐贞观初，分天下为10道，后增为15道。宋初分境内为21路，其后分合不一。元代除京师附近地区直辖于“中书省”外，又于各处设11“行中书省”，简称“行省”。明代改“行中书省”为“宣承布政史司”，除两京直辖地区外，全国设13布政使司，简称为省。清初增为18省，后又增为22省。中华民国时期分全国为28行省，2地方（西藏、蒙古），后增为35省，另有12直辖市，1地方（西藏）。尽管历代行政区域的划分及其名称不完全相同，但主要实行省（郡）县二级制。

　　新中国成立后，中央人民政府曾对行政区划体制进行过改革。具体措施，一是划小省区，二是增设直辖市，三是设立大行政区，目的是巩固新生的人民政权，便于中央政府对地方的行政管理。国家进入全面建设时期以后，为了减少层次，提高效率，对建国初期的行政区划又进行调整，撤销大行政区，合并了一些省和直辖市。

　　1954年以后，我国行政区划主要实行省、市或县、乡或镇三级制。1982年以后开始的地、市合并、撤地设市和撤县设市工作，使我国省县之间的市级行政区划逐渐增多，成为世界上少有的实行地方政府四级制以上的国家。

　　随着我国交通运输和通信行业的快速发展、政府职能的调整和公共管理方式的转变，应借鉴国外成功经验，减少行政层级，扩大管理幅度，划小省、自治区，逐步撤销市领导县体制，并实行市县分治。

　　1.改革市管县体制，实行省直管县

　　中共中央、国务院明确指出有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制，而要形成这个体制，关键是要解决好地级管理层的存废问题。从地级管理层改革的要求与可能出发，首先应该改革市领导县体制。

　　根据1982年宪法第30条，省、自治区分为自治州、县、自治县、市；直辖市和较大的市分为区、县；自治州分为县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。在这里，县与市是并列的，直辖市与较大的市是并列的。按照现行地方组织法，省、自治区的人民政府经国务院批准，必要时可设派出机关。可见，宪法设计的行政区划主要是省、县和乡或省、市、区三级体制；鉴于1982年宪法与1954年宪法相关规定的延续性，并考虑 1954年合并了一些省和直辖市等背景情况，这里的“较大的市”应理解为主要是指武汉、西安、沈阳、广州、成都等大城市，而不是一般的地级市，但目前设区的市已达283个，不应该是宪法规定的本意。因此，探索实行省直接对县（市）的管理体制，有明确的宪法和组织法依据。但实行省直接领导县（市）的体制必须因地制宜、逐步实施，可以先在东中部地区进行试点，经过一段时间的准备，再在东中部地区逐步推行。

　　2.增加省级行政区划设置

　　在一些西方国家，省级行政单位较多，如法国有100个省，另设26个大区。我国目前共有34个省级单位，由于地域的差异导致人口密度的不均衡，加上民族分布、历史传统等因素，现有各省规模差距很大，省级行政区划设置的数量也过少，这增加了中间环节，也使得某些省份在全国总体格局中分量过重。

　　另外，一定数量的直辖市对国家和跨地区经济的发展以及政治上的安定都有重要作用。我国现有4个直辖市数量过少，地区分布也不均衡，应考虑建国初期的做法，在华中、华南、东北、西北等地区恢复设置若干较大的市作为直辖市。

　　3.逐步将城市地方从一般地方中单独列出，实行市县分治

　　通过比较和研究可以看出，市是城市型的行政建制，主要管理市区和郊区。城市地方是单独的地方类型，具有与一般地方不同的特点。因此，要在增强县的管理权限、壮大县域经济实力的同时，逐步将城市地方从一般地方中单独列出，实行市县分治。

　　地级市不领导县但还要领导市辖区，所以实行省领导县体制不等于撤销地级市。市辖区作为市的二级行政区划建制不可能由省直接领导，只能由市领导；更重要的是，要把市的职能、机构与市辖区的职能、机构一并考虑，进行城市管理体制的创新。