城市化是工业化的必然结果，是农业经济逐步转化为城市化工业大生产的过程，同时也是伴随着人口集聚，农村地区不断转化为城市地区的过程。这一过程将促使城市数目增多，城市人口在总人口中的比重上升。[1]与世界主要国家城市化的一般进程相比较，中国的城市化进程历经曲折。而影响中国城市化发展的主要症结， 就是由二元社会结构产生的从农民到市民身份转换难问题。

　　一、刘易斯二元经济模型与各国城市化的一般规律

　　1954年，威廉·阿瑟·刘易斯提出了二元经济发展模式，首次完整地阐述了城市化与劳动力转移的关系。刘易斯认为，在不发达国家存在着两种经济部门，一个是用现代方法进行生产，生产效率高，工资收入高的现代部门。一个是用传统方法进行生产，效率低，收入低的传统部门。传统部门中存在着边际生产率低于其生活费用甚至等于零的剩余劳动力。由于工农业生产间收入水平存在明显差距，传统部门的剩余劳动力流向现代部门就会成为一种趋势，城市现代部门就会在现行工资水平不变的条件下得到其所需要的劳动力，直至无限供给。由于现代部门吸纳了大量剩余劳动力，生产规模得以扩张，从而获取了更高的利润，并进一步扩大再生产，吸纳更多的农业剩余劳动力，直至其全部流出。城市的现代部门不断扩大再生产，农业剩余劳动力不断向工业部门转移，农村人口不断向城市流入，从而推动了工业化和城市化。在传统农业部门中，伴随着农业剩余劳动力的流出过程，劳动边际生产率将逐渐与工业部门的工资水平接进，农业部门的生产力水平不断提高，从而传统农业部门得到改造，二元经济结构趋于弱化以至于消失。[2]

　　尽管刘易斯的二元经济模型在理论上还存在着一定的缺陷，但世界主要国家的城市化进程基本上是循着这一模型发展的。近代城市化运动发端于英国。大工业的崛起对农业生产部门和工场手工业造成巨大的挤压效应，使劳动力在农业领域投入的边际效益日渐低下。由于机器的普遍使用和工业生产规模的不断扩大，要求包括劳动力在内的各种生产要素相对集中，由此造成了农村剩余劳动力向城市工业部门的流动。加之工业部门劳动力投入所产生的边际效益远高于农业部门，更吸引了农村人口向城市的迅速集中。人群的集聚同时也带动了商业和服务业的繁荣，并创造了更多的就业机会。也就是说，工业化程度越高，农村剩余劳动力转移的数量越多，城市的规模就越大。当城市人口比重超过50%时，被认为是一个国家进入城市化的重要标志。

　　二、中国的城市化在艰难探索中前行

　　与世界多数实现了城市化的国家不同，中国的城市化发展走过了一条艰难曲折的道路。城市人口占总人口的比重达到10%，一般被认作是城市化的起点。1949年，我国城市人口占总人口的比重为10.6%，已处于城市化的起步阶段，但后来却出现了一个漫长的反复过程。从解放初期到1958年，我国的城市化率从10.6%提高到了18%。但到1959年以后就出现了大起大落。1959年至1966年，高的时候曾经一年上涨15.4%，低的时候曾经一年下降8.2%。1966年至1977年期间，城市化又呈现了一个异常稳定的状态，“文革”十年城市人口是缓慢下降的。

　　我国城市化发展所经历的曲折道路，是与我们认识上的误区和政策的反复性相关的。最初，我们对城市化有一个比较客观的评价。但是，随着大跃进以后出现的一系列问题，开始出现了所谓的“恐城病”。甚至在相当长的一段时间里，实行了“反城市化”战略，这就减缓了我国工业化和城市化的速度。

　　党的十一届三中全会以后，我们开始重新审视城市化发展战略，城市化水平开始稳步上升，特别是进入21世纪以来，我国的城市化进入了加速发展阶段。工业化提速，大量农村劳动力进入城市，加快了我国城市化水平的提高。根据国家统计局发表的《中国城市发展研究报告》显示，2008年我国城市化率为45.7%，设市城市达655个，建制镇达19369个，城镇总人口为5.9亿人。

　　改革开放30多年，中国城市化建设取得了令人瞩目的成就，这主要得益于认识上的拨乱反正和政策上的不断修正，城乡分割的二元化体制有所松动，对城市化的认识逐渐明晰，并确立了大中小城市协调发展的城市化战略。

　　三、农民工市民化是中国城市化的推进器

　　过去的10年，中国的城市化率提高了11.3个百分点，有1.7亿农民转换身份成为市民。有关人士指出，“中国成为世界城市化发展史上实现城市化高速延续时间最长的国家之一，其成就令国际社会瞩目。”[3]但这一城市化率并没有真实地反映中国城市化的实际水平，主要表现在：一是人为的城市扩张。近些年来，我国在城市建制方面扩张的速度很快，如把县变成市、把乡变成镇等等。这种扩张带来了城市化口径的变化，夸大了城市化的速度。二是根据现行标准，人口的城市化率包括城市户籍人口以及在城市居住半年以上的常住人口。但事实上后一部分人口是流动的，具有不确定性，并不能真实反映城市人口的量变关系。三是城市面积增长与人口增长不对称。2001年至2007年，我国地级以上城市市辖区建成面积平均增长70.1%，而市辖区中人口增长只有30%。这说明我国的城市化在一定意义上是土地的城市化。

　　从国际经验看，在人均GDP为3000美元以上的发展阶段时，各国的平均城市化率在55%左右，但即使以现行标准衡量，我国的城市化率也远低于国际平均水平。问题的症结在于，农民工可以进城务工，却不能在城市落地扎根。因此，推进城市化的核心问题，是要从制度层面解决农民工既能进城又能定居，由农民转化为市民的问题。

　　目前我国的农民工及其家属，约有3亿左右农业人口流动于城乡之间，制约这个庞大群体转化为市民的主要障碍在于：

　　（一）工业化与城市化发展不同步。我国的工业化速度高于城市化，这与农民工的大量存在有直接的关系。源源不断的廉价劳动力涌入工业生产领域，这决定了我国的工业化表现为一种低价模式，即低成本的工业化规模扩张。但这种低成本工业化模式是不可持续的，一旦大量的农民工真正成为市民，必然会引起劳动力价格体系的急剧变化。

　　（二）农民工身处“两难境地”。农民工退出农业难，融入城市更难。一方面大量农村人口进入了城市，另一方面由于种种制度性障碍使他们无法成为真正的市民。由于我国农村的社会保障水平较低，土地仍然是农民维系生存的重要保障，所以，他们是不会轻易放弃这项权益的。这种无形的土地拉力使得农民工无法挣脱农业的羁绊。而与农民工的低收入相比较，昂贵的城市生活成本也成为他们进城的拦路虎。

　　（三）农民工是一种城乡两栖人员，其社会身份具有世袭性。农民工像候鸟一样季节性地往返于城乡之间，成为具有中国特色的社会现象。辜胜阻先生认为，农民工的这种职业转化模式被固定住了，而且在大多数时间内很多家庭不能团聚。农村出现过多的留守儿童，造成后代的成长缺失，教育和情感需求无法得到满足，他们没有足够的储蓄资本跳出农门，只能世代继承父辈的身份。在这种两栖生存状态下，农民改变生活方式的成本异常高昂，既要付出土地流转过程中收益的损失，又要承受心理及情感上的痛苦。[4]

　　（四）当前农民工流动具有很大的盲目性。这不仅造成了城市规模结构失衡，同时也给国家劳动部门进行整体宏观调控带来困难。地区性劳动力短缺与饱和状态同时存在，在很大程度上加剧了农民工内部自身竞争的激烈程度，最终受到伤害的还是农民工自己。

　　“十二五”规划提出要积极稳妥地推进城镇化，预期2015年城镇化率将达51.5%。这反映了我国城镇化发展要与工业化进程相适应的可持续发展理念，必将成为推动中国下一个30年经济社会发展的引擎：一是推动城市经济发展。农业人口向城市的迁移与城市经济增长有正相关关系，可以有效拉动城市GDP增长。按照年均增加1个百分点计算，2020年，我国的城镇化率将达到57%，城镇总人口将达到8．28亿人。[5]大量的农民工成为市民为工业化建设提供了充裕的人力资源，能够缓解劳动力的区域性短缺和结构性不足。同时，能够带动城市产业结构调整，提升服务业比重。二是拉动内需扩大消费。城市化的提速不仅会给房地产业带来更大的需求，而且能够加快城市公用基础设施建设，带动相关产业发展。变农民为市民，变农民消费为市民消费，消费总需求会提高一倍以上，从而使潜在的消费需求变为现实的消费需求。三是有利于缩小城乡居民收入差距。要富裕农民就要减少农民。农民工转换身份成为市民，一方面使长期囿于土地中的劳动力能量得以释放，实现了生产要素的合理配置。另一方面由于人均耕地的增长，促进了农业规模化、产业化经营，加快现代农业发展，为农民持续增收提供了可靠保障。

　　四、农民工市民化问题的深层次思考

　　随着城市化进程的推进和对农民工问题认识的逐步深化，我们必须要以科学发展的理念来思考涉及农民工的深层次问题：

　　（一）积极推进户籍制度改革，破除二元体制障碍。一是建立统一的户籍制度，打破城乡壁垒。据测算，“十二五”中期，我国城市人口将首次超过农村人口，因此，必须尽快改变户籍制度滞后于工业化、城市化的状况。户籍改革的最终目标是取消现有户籍制度对人口流动的限制，赋予公民以自由迁徙权。当前改革的主要方向是，取消落户的事前审批制度和户口准入条件，允许所有公民在居住地登记户口，任何公民在其常住地区都拥有当地居民的公共权利，并接受当地政府的管理、履行相应义务。二是逐步剥离附着在户籍上的福利制度。户籍制度改革的核心就是要改变现行福利供给制度。要通过户籍制度改革，逐步使户籍制度与劳动者住房、就业、子女教育、医疗卫生、社会保障等福利制度脱钩，使户籍成为仅用于统计人口分布状况的登记制度，为人口的流动创造条件。三是量力而行，分类推进。户籍制度的改革应按照城市化发展的实际需要和可持续发展的方向进行，对不同类型的城市实行户籍分类放开政策。

　　（二）建立稳妥的进城落户农民工土地退出机制。目前，农民工仍是农村集体土地的合法所有者，在进城后就业尚不稳定，生活没有充分保障的情况下，他们不愿也无法切断与土地的联系。农民工市民化最终是要他们完全退出农村和农业的，因此，必须加快现行农村土地经营流转制度创新。一是加快构建土地经营权流转平台。乡村组织要积极推进土地承包经营权流转，引导和规范农民工自愿、依法、有偿转让土地承包使用权，并做好土地流转过程中的信息提供、合同规范等服务。按照平等协商、有偿流转的原则，确保农民土地流转收益不受侵犯。二是充分利用土地资本红利化，解决农民工进城定居或创业的资金问题。对于基本具备进城定居条件或返回原籍小城镇创业的农民工而言，土地保障功能已经弱化，可以试行以土地承包使用权抵押的方式贷款，但要完善相关配套制度，推进农民工贷款保险制度和土地评估体系的建立。

　　（三）积极稳妥地解决农民工住房问题。让农民工在城市扎根落户，必须要使其居有定所，而以目前的房价让农民工进城购房是很困难的。为此，必须以政府为主导，动员社会各方面力量，全力解决好进城农民工的住房问题。一是城市政府要把农民工的住房问题纳入城市建设规划和住房保障目标，加大投资力度，建设主要面向农民工的廉租房。二是将在城市长期生活、具有稳定工作并最终选择在城市定居的农民工纳入城市经济适用房政策范围，有条件的用工企业聘用农民工时可以为其缴存住房公积金，用于农民工购买经济适用房或租赁住房。三是鼓励有条件的企业建设职工宿舍。用工量较大的劳动密集型企业，要将职工宿舍建设纳入企业基建、技改项目计划和用地计划。四是不要急于取消“城中村”。在城市扩容过程中留下的“城中村”是适合进城农民工经济承受能力的首选居住地，政府要在对“城中村”的管理和服务上多下工夫，适度增加财政投入，解决农民工集中居住区的环境卫生和社会治安等问题。

　　（四）统筹城乡就业，加快一体化劳动力市场建设。积极推进城市化，必须加快建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，继续巩固和扩大农民工就业，为农民工定居城市创造条件；要发挥政府和企业的作用，努力形成企业和职工利益共享机制，建立和谐的劳动关系，实现同工同酬，同城同酬；巩固和拓展农民工就业渠道，大力发展中小企业和民营企业，促进建筑业、加工制造业和家政服务业健康发展，增强其吸纳农民工就业的能力。

　　（五）将农民工纳入政府服务对象，推动农民工融入城市文明。城市政府要改变传统的GDP统计方法，不能只按户籍人口计算，而是要按常住人口计算，以增强农民工群体的归属感；按照统筹发展的要求，在制定城市发展规划时，必须考虑农民工这一巨大的人口因素，对他们的就业、居住、子女教育、社会保障予以合理安排；加快研究制定全国性的农民工社会保障制度，在城市公共财政预算中，必须将长期在城市居住的农民工列入财政支出的重要对象，由此扭转政府和当地居民长期把农民工当做“外地人”的观念，增强城市的包容力和亲和力。